II GSK 1279/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Stanisław Gronowski po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. P. S.A. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1989/12 w sprawie ze skargi T. P. S.A. w W. na pismo Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie interpretacji przepisów o radiofonii i telewizji postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., objętym skargą kasacyjną postanowieniem odrzucił skargę T. P. S.A. w W. (dalej: "skarżąca" lub "spółka") na pismo Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: "KRRIT") z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie interpretacji przepisów ustawy o radiofonii i telewizji. Relacjonując przebieg sprawy Sąd I instancji podał, że skarżąca zwróciła się do Przewodniczącego KRRiT o podjęcie oficjalnego stanowiska dotyczącego interpretacji art. 43 i art. 43a ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 ze zm., dalej: ustawa o radiofonii i telewizji) w zakresie kręgu podmiotów, które zostały zobowiązane do rozprowadzenia m. in. programu Telewizja Polska I, programu Telewizja Polska II oraz programu regionalnego, a w konsekwencji podmiotów, którym przysługuje uprawnienie do uzyskania nieodpłatnej licencji na reemisję wskazanych programów w oparciu o zasadę "must-offer, na które Przewodniczący KRRiT pismem z dnia [...] czerwca udzielił odpowiedzi. W następstwie powyższego pismem z dnia 11 lipca 2012 r. spółka na podstawie art. 52 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: “p.p.s.a." ), wezwała Przewodniczącego KRRiT do niezwłocznego usunięcia naruszenia prawa wskutek wydania stanowiska z dnia [...] czerwca 2012 r., skutkującego ukształtowaniem obowiązków skarżącej w oparciu o art. 43 i art. 43a u.r.t. Przewodniczący KRRiT, ustosunkowując się do wezwania, pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. podtrzymał w całości swoje wcześniejsze stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r., powołując się na art. 31 dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. Jednocześnie Przewodniczący KRRiT, mając na uwadze art. 3 § 2 p.p.s.a., stwierdził, że interpretacja przepisów przedstawiona przez ten organ w pismach kierowanych do spółki, nie może być przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Pismem z dnia [...] września 2012 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na pismo Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Powołując się na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazała, że zaskarżeniu podlega stanowisko Przewodniczącego KRRiT określające zakres spoczywającego na spółce obowiązku wynikającego z przepisów prawa: art. 43a w zw. z art. 43 u.r.t. Akt ten został skierowany do indywidualnie określonego podmiotu - skarżącej, na co wskazuje również norma art. 43 i art. 43a u.r.t., która nie jest normą generalną lecz indywidualną. Stanowisko określające zakres jej stosowania wydane przez organ, któremu przysługuje kompetencja do wezwania adresatów do udostępnienia programu operatorowi i nałożenia wysokiej kary pieniężnej w wypadku niezastosowania się do takiego wezwania (art. 53 ust. 1 w zw. z art. 43a ust. 2 u.r.t.), wyznacza de facto zakres obowiązku spoczywającego na tych podmiotach, w tym skarżącej. W związku z tym, w ocenie skarżącej, niezasadne jest stanowisko Przewodniczącego KRRiT wyrażone w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. jakoby w sprawie nie przysługiwała skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze względu na fakt, że akt nie został podjęty w indywidualnej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. jak wskazano na wstępie, skargę odrzucił. Jak uzasadnił, art. 43 ust. 1 i 2 oraz art. 43a ust. 1 u.r.t. nakładają na operatora rozprowadzającego program, z wyłączeniem podmiotu rozprowadzającego program w sposób cyfrowy drogą rozsiewczą naziemną w multipleksie (art. 43 ust. 1 cyt. ustawy) i nadawcę, który rozpowszechnia program "Telewizja Polska I", "Telewizja Polska II" i regionalny program telewizyjny rozpowszechniany przez Telewizję Polską S.A. oraz programy rozpowszechniane w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 30 czerwca 2011 r. o wdrożeniu naziemnej telewizji cyfrowej (Dz. U. Nr 153, poz. 903) na podstawie koncesji na rozpowszechnianie tych programów w sposób analogowy drogą rozsiewczą naziemną przez Telewizję Polsat S.A., TVN S.A., Polskie Media S.A., Telewizję Puls Sp. z o.o. (art. 43 ust. 2 i art. 43a ust. 1 cyt. ustawy) obowiązek rozprowadzania powyższych programów (operator) oraz nieodpłatnego udostępnienia wskazanych wyżej programów (nadawca). Zatem powołane przepisy wprowadzają określone obowiązki i uprawnienia wobec podmiotów w nich opisanych. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, Telewizja Polska S.A. nie jest jedynym podmiotem spełniającym kryteria nadawcy. Podobnie nie można zakreślić kręgu operatorów rozprowadzających program. Jednakże, konkretyzacja podmiotu – operatora, wobec którego spółka będzie miała obowiązki z art. 43 ust. 2 i art. 43a ust. 1 u.r.t. w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie może nastąpić wskutek zaskarżonego pisma Przewodniczącego KRRiT. Dopiero w sytuacji, gdy nadawca nie wykona obowiązku polegającego na nieodpłatnym udostępnianiu programu i operator rozprowadzający program wystąpi z wnioskiem do Przewodniczącego KRRiT, organ ten, po ustaleniu czy podmioty mieszczą się w kategoriach nadawcy i operatora rozprowadzającego program, wzywa nadawcę do udostępnienia tego programu temu operatorowi, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, zgodnie z brzmieniem art. 43a ust. 2 u.r.t. Zatem obowiązek Przewodniczącego KRRiT powstaje w sytuacji zaistnienia sporu między nadawcą i operatorem rozprowadzającym program (określonych w art. 43 i 43a u.r.t.) i dopiero z chwilą złożenia wniosku przez takiego operatora. Kontynuacją tego postępowania może być postępowanie określone w art. 53 u.r.t. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Innym uprawnieniem Przewodniczącego KRRiT jest to określone w art. 43 ust. 3 i 4 u.r.t. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, Przewodniczący KRRiT pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. nie nałożył na skarżącą żadnych obowiązków. W tej sytuacji, Przewodniczący KRRiT prawidłowo zakwalifikował swoją odpowiedź na pismo spółki z dnia [...] maja 2012 r. jako wyjaśnienie określonych przepisów prawa, wypowiedzenie poglądów i opinii prawnych na temat treści i znaczenia określonych norm prawnych, ich interpretacji i sposobu dokonywaniu ich wykładni, wyrażenie stanowiska na temat stosowania określonych przepisów prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji było to działanie o jedynie informacyjnym, a nie władczym charakterze, zatem sąd nie znalazł podstaw do uznania, że odpowiedź ta jest władczym indywidualnym aktem lub czynnością, dotyczącym uprawnień i obowiązków konkretnego podmiotu wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który podlegałby zaskarżeniu do Sądu. Skargą kasacyjną Telewizja Polska S.A. zaskarżyła postanowienie Sądu pierwszej instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, mimo, że zaskarżone pismo Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] czerwca 2012 r. stanowi akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem orzekanie w sprawie skargi na to pismo podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego; 2. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia stanowiącego część Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej oraz art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, kiedy brak jej merytorycznego rozpoznania znacząco utrudni lub uniemożliwi dochodzenie przez skarżącą uprawnienia wynikającego z prawa unijnego, a zatem gdy rozpatrzenie skargi jest niezbędne z punktu widzenia zasad skutecznej ochrony sądowej i skuteczności wypływających z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, tj. aktów przyjętych przez instytucje Unii (Wspólnoty); 3. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, kiedy brak jej merytorycznego rozpoznania podważa skuteczność prawa do rozpoznania sprawy przez sąd. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z zawartej w art. 1 p.p.s.a. definicji legalnej sprawy sądowoadministracyjnej istotą postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola administracji publicznej. Nie oznacza to jednak , by sądy administracyjne sprawowały ogólnie rozumiany nadzór nad działalnością administracji publicznej. Nie jest dopuszczalne badanie z urzędu dowolnie wybranych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Jak wynika z regulacji zawartej w art. 3 § 2 p.p.s.a. zakres kontroli działalności administracji publicznej ograniczony jest, zgodnie z zasadą skargowości, do przypadków, gdy została wniesiona skarga na konkretnie oznaczone akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 1 – pkt 7 p.p.s.a. względnie gdy wniesiono skargę na bezczynność w sytuacjach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Dopuszczalność kontroli legalności aktów i czynności podlega dalszym ograniczeniom wynikającym z przepisów postępowania sądowoadministracyjnego nakładających na strony obowiązek dochowania terminów do wniesienia skargi oraz wyczerpania określonego prawem trybu poprzedzającego wnoszenie skarg na indywidualnie oznaczone akty lub czynności. W przypadku skarg na akty lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., niezbędne jest uprzednie wezwanie na piśmie – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności - do usunięcia naruszenia prawa ( art. 52 § 3 p.p.s.a. ). W przypadkach gdy nie wyczerpano tego trybu, skarga kasacyjna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że objęte skargą spółki pismo Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] czerwca 2012 r. powinno zostać potraktowane jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji podlega kognicji oraz kontroli sądów administracyjnych. Jak stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sąd obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 art. 3 § 2 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle powołanego przepisu musi istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem a możliwością realizacji uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, a ponadto akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego adresata (por. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 193/06). Pismo Przewodniczącego KRRiT, będące przedmiotem skargi nie ma, co trafnie stwierdził Sąd I instancji, charakteru aktu bądź czynności określonego w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zawarte w piśmie Przewodniczącego KRRiT stanowisko odnośnie interpretacji art. 43 i 43a ustawy o radiofonii i telewizji ma, bowiem jedynie charakter informacyjny co do rozumienia przez organ tego przepisu w zakresie obowiązków w nim określonych. Nie wiążą się z tym pismem żadne konkretne obowiązki dla adresata jak również nie daje mu ono żadnych uprawnień. Te bowiem wynikają wprost z treści art. 43 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, który najogólniej rzecz ujmując nakłada na operatora sieci kablowej obowiązek wprowadzania programów do sieci kablowej w określonej kolejności. Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej oceny charakteru pisma Przewodniczącego KRRiT z [...] czerwca 2012 r. stwierdzając, że nie stanowiło ono przejawu działalności administracji publicznej określonej w art. 3 p.p.s.a., wobec czego nie podlega ono kontroli sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 362/13). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. Odnosząc się do wniosków o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego sformułowanego przez skarżącą w skardze kasacyjnej Sąd wskazuje, iż art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. postanowienie NSA z 22 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/12).