II OSK 869/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2669/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. z o. o. z siedzibą w P. na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2669/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Stowarzyszenie [...] w P. w piśmie z [...] marca 2011 r. wniosło o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Wojewodę Wielkopolskiego w sprawie zezwolenia na realizację lotniska użytku publicznego. Wojewoda Wielkopolski pismem z 7 kwietnia 2011 r. wezwał skarżące Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych pisma z 27 marca 2011 r. przez wyjaśnienie czy dotyczy ono dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 1 k.p.a.), czy też uznania Stowarzyszenia za stronę postępowania (art. 28 k.p.a.) oraz przez złożenie statutu i regulaminu Stowarzyszenia. Skarżące Stowarzyszenie na pismo z 7 kwietnia 2011 r. nie odpowiedziało. W dniu [...] kwietnia 2011 r. Wojewoda Wielkopolski wydał decyzję o zezwoleniu na realizację lotniska użytku publicznego, a decyzją z [...] października 2011 r., Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] kwietnia 2011r. Ponadto postanowieniem z [...] października 2011 r. Minister Infrastruktury stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego Stowarzyszenia. Uzasadniając powyższe postanowienie z [...] października 2011 r., Minister Infrastruktury stwierdził, że wobec braku odpowiedzi skarżącego Stowarzyszenia na pismo Wojewody Wielkopolskiego z [...] kwietnia 2011 r., pismo skarżącego Stowarzyszenia z [...] marca 2011 r. Wojewoda pozostawił bez rozpoznania. Tym samym skarżące Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu, gdyż warunkiem uznania, że organizacja społeczna bierze udział w postępowaniu administracyjnym jest wydanie przewidzianego w art. 31 § 2 k.p.a. postanowienia. Oddalając skargę skarżącego Stowarzyszenia na postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] października 2011 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania Sąd pierwszej instancji przyjął, że z art. 31 k.p.a. wynika, iż organizacja społeczna jest legitymowana do udziału w sprawie dopiero z chwilą wydania postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 k.p.a. W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak takiego postanowienia uniemożliwiał skarżącemu Stowarzyszeniu skuteczne wniesienie odwołania. Sąd pierwszej instancji zaznaczył przy tym, że wprawdzie z akt sprawy wynika, iż wezwanie Wojewody Wielkopolskiego z [...] kwietnia 2011 r. nie zostało skarżącemu Stowarzyszeniu skutecznie doręczone, jednakże uznał, że nie ma to znaczenia, gdyż nie zmienia to faktu, iż postanowienia nie wydano. Sąd pierwszej instancji zauważył także, że skarżące Stowarzyszenie nie wniosło o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, gdy wnosiło odwołanie. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2890/11 oddalającego skargę Stowarzyszenia [...] w P. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezgodne z prawem postępowanie, które polega na tym, że organ administracji ani nie wydaje postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, ani nie wydaje postanowienia o odmowie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. W takiej bowiem sytuacji organizacja faktycznie nie zostaje dopuszczona do udziału w postępowaniu, ale jednocześnie nie może tego kwestionować przed organem wyższego stopnia oraz następnie przed sądem administracyjnym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny wskazał , że Sąd pierwszej instancji ustalił, iż wezwanie z 7 kwietnia 2011 r. do uzupełnienia pisma skarżącego Stowarzyszenia z 27 marca 2011 r. nie zostało skarżącemu Stowarzyszeniu skutecznie doręczone. Zatem z faktu braku odpowiedzi na to wezwanie nie można było wywodzić żadnych skutków prawnych. W szczególności nie można było pisma zawierającego zgłoszenie skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu pozostawić bez rozpoznania. W tej sytuacji brak postanowienia, pozytywnego albo negatywnego, w przedmiocie dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu jest wynikiem błędu organu administracji. Jest oczywiste, że błąd organu administracji nie może powodować negatywnych skutków dla stron postępowania albo podmiotów, które w tym postępowaniu chcą wziąć udział. Naczelny Sąd zauważył, że zaaprobowanie w zaistniałej w rozpoznawanej sprawie sytuacji możliwości wykluczenia organizacji społecznej z udziału w postępowaniu, otworzyłoby szeroko drzwi dla nadużyć. Uznanie, że brak postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, niezależnie od przyczyn niewydania takiego postanowienia, oznacza, że organizacja nie bierze w postępowaniu udziału, pozwoliłoby organom administracji na proste uniknięcie kontroli instancyjnej i sądowej niedopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Wystarczyłoby po prostu z bardziej lub mniej zasadnych powodów nie zareagować na zgłoszenie się organizacji społecznej. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji uwzględnił prezentowane wyżej stanowisko NSA i poddał analizie wszystkie okoliczności faktyczne sprawy rzutujące na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia i zasadność zarzutów skargi, a w szczególności zwrócił uwagę na treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na fakt, że wezwanie z [...] kwietnia 2011 r. do uzupełnienia pisma skarżącego Stowarzyszenia z 27 marca 2011 r. nie zostało skarżącemu Stowarzyszeniu skutecznie doręczone. Zatem z faktu braku odpowiedzi na to wezwanie nie można było wywodzić żadnych skutków prawnych. Nie można było również pisma zawierającego zgłoszenie skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu pozostawić bez rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, które jest powtórzeniem zdania Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można było również pisma zawierającego zgłoszenie skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu pozostawić bez rozpoznania, czego Minister Infrastruktury, stwierdzając niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia od decyzji Wojewody Wielkopolskiego o zezwoleniu na realizację lotniska użytku publicznego, polegającego na rozbudowie i przebudowie budynku terminala pasażerskiego Portu Lotniczego [...] w P., nie dostrzegł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 i 3 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż w analizowanym stanie faktycznym organ winien wydać postanowienie (pozytywne lub negatywne) o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.), art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, wyrażające się w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które ze względu na swą lakoniczność i ogólnikowość nie zawiera wystarczających informacji o przesłankach wydania zaskarżonego wyroku. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd zarzutów skarżącego co do uchybień procesowych o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Tak skonstruowana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 i 3 k.p.a., wskazać należy, że zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku, albowiem Sąd pierwszej instancji orzekając w niniejszej sprawie związany był na mocy art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Co więcej stosownie do tego przepisu nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tymczasem w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2012 roku, sygn. akt II OSK 1767/12 Sąd ten w sposób jednoznaczny wyraził ocenę prawną zgodnie z którą za niegodne z prawem uznać należy postępowanie, które polega na tym, że organ administracji ani nie wydaje postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, ani nie wydaje postanowienia o odmowie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w takiej sytuacji organizacja faktycznie nie zostaje dopuszczona do udziału w postępowaniu, ale jednocześnie nie może tego kwestionować przed organem wyższego stopnia oraz następnie przed sądem administracyjnym. Tym samym nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do wykładni przepisów prawa materialnego, albowiem Sąd pierwszej instancji związany był poglądem prawnym wyrażonym w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, a dotyczący lakoniczności i ogólnikowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie uzasadnienie wyroku zawiera wystarczające informacje o przesłankach wydanego wyroku. Zasadniczym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez Sąd pierwszej był pogląd prawny jakie wyraził w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, który jak wskazano powyżej wiązał Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę, a zatem jego przytoczenie i omówienie uznać należy za wystarczające dla uzasadnienia rozstrzygnięcia Sądu, tym bardziej, że odmienna wykładnia przy braku zmiany stanu prawnego byłaby niedopuszczalna. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.