VII SA/Wa 2793/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. W. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako organ, GINB) decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku J. W. J. (dalej jako "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB") z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], nakazał J. W. J. rozbiórkę budynku usługowego "[...]" zlokalizowanego przy istniejącym budynku mieszkalnym na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania J. J. od w/w decyzji organu powiatowego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W związku z powyższym J. J. złożył wniosek do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...]. Organ podał, że budynek objęty nakazem rozbiórki został wybudowany w 1992 r. Zgodnie z miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego "[...]" zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1985 r. (Dz. Urz. RN Nr [...], poz. 86), ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr [...] Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1987 r. (Dz. Urz. RN Nr [...], poz. 122) teren, na którym dokonano przedmiotowej inwestycji nie był przeznaczony pod tego typu zabudowę. Z tego też względu, w ocenie organu, nie było możliwe przeprowadzenie procedury legalizacyjnej i zaniechanie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Organ uznał, że kontrolowane decyzje nie są obarczone wadą nieważności i nie wypełniają żadnej z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył J. J.. W ocenie skarżącego przesłanki nakazujące rozbiórkę wymienione w ust. 1 art. 37 Prawa budowlanego nie zostały zbadane przez organ I instancji, tylko orzeczono bezwzględną rozbiórkę. Skarżący podał, że przedmiotowy obiekt powstał w zgodzie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ otrzymał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W związku z powyższym zdaniem skarżącego nie zaistniały przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że według ustaleń organu powiatowego wszystkie wymogi, określone przepisem art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), uzasadniające orzeczenie rozbiórki spornego obiektu zostały spełnione. W ocenie organu decyzja PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w sposób jasny i precyzyjny określa obowiązek nałożony na zobowiązanego J. J. oraz jednoznacznie wskazuje, jaki budynek podlega obowiązkowi rozbiórki, dlatego też nie można przyjąć, że decyzja ta obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W odniesieniu do zarzutu skarżącego rażącego naruszenia prawa wynikającego z odmiennej interpretacji przepisów, organ wyjaśnił, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy pozostawienie w obrocie prawnym kwestionowanej decyzji nie jest do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym, gdy naruszenie prawa ma oczywisty charakter. Cechą rażącego naruszenia prawa jest zatem zdaniem organu to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, natomiast za rażące naruszenie prawa nie można traktować błędów w wykładni prawa. Skargę na powyższą decyzję złożył J. W. J. wnosząc o jej uchylenie, bądź o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - niewyjaśnienie wszystkich składanych w odwołaniu zarzutów, w szczególności dotyczących kwestii wykonania decyzji poprzez pozostawienie budynku i likwidację funkcji "[...]", - naruszenie art. 104 k.p.a. stanowiącego o indywidualnym rozstrzygnięciu w każdej sprawie, w konsekwencji nie rozpoznanie odwołania w indywidualnej sprawie "in extenso" lecz cytowanie przepisów prawa, wyroków WSA w innych sprawach, - uzasadnienie decyzji w sposób naruszający dyspozycję przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący podniósł, że funkcja budynku, czyli "[...]" nie istnieje i w jego ocenie rażącym naruszeniem prawa jest nakazywanie rozbiórki budynku o zmienionej funkcji. Skarżący podał również, że organ rażąca narusza zasady k.p.a., w szczególności zasadę prawny materialnej, praworządności oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Decyzja ta godzi również zdaniem skarżącego w konstytucyjnie chronioną jego własność. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Kontrola legalności dokonana przez Sąd wykazała, iż zaskarżone decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiadają przepisom prawa co czyni skargę nieuzasadnioną. Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, Lex nr 1145109; wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1522/10, Lex nr 965193; wyrok NSA z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1381/10, Lex nr 966249). W postępowaniu nadzorczym poddano kontroli decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], nakazującą J. W. J. rozbiórkę budynku usługowego "[...]" zlokalizowanego przy istniejącym budynku mieszkalnym na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji przyczyną obligatoryjnego zastosowania przez organ normy art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. ( inwestycja zrealizowana w 1992r.) było ustalenie, iż samowolnie zrealizowana inwestycja jest sprzeczna z zapisami miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego "[...]" zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1985 r. (Dz. Urz. RN Nr [...], poz. 86), ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr [...] Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1987 r. (Dz. Urz. RN Nr [...], poz. 122), zgodnie z którymi teren na którym zlokalizowano obiekt przewiduje jedynie możliwość budowy nowego obiektu drogą stopniowej wymiany istniejącej zabudowy w miarę zużycia technicznego tegoż obiektu. Należy także zauważyć, iż wydanie decyzji PINB Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r. było konsekwencją realizacji wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lutego 2006r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1131/05 uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie w zakresie rozbiórki ( decyzja [...] WINB zv.10.2005r) i wskazującym na konieczność wyjaśnienia sprawy w kontekście zaistnienia przesłanek z art. 37 ust 1 Prawa budowlanego z 1974r. Nie budziła jednak wątpliwości Sądu poprawność stosowania reżimu prawnego z 1974r. oraz okoliczność, iż dobudowa przez inwestora, bez pozwolenia na budowę ,obiektu parterowego o powierzchni zabudowy około 193m 2 i wysokości około 4 m, przeznaczonego do prowadzenia działalności usługowej ( przyjęcia okolicznościowe: wesela , urodziny itp.) powstała w warunkach samowoli budowlanej. Podstawą odmowy stwierdzenia nieważności kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji przez organ było jednoznaczne stwierdzenie , iż decyzja ta nie jest obarczona żadną z wad o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Należy stwierdzić, iż związany, na podstawie art. 153 i 170 ppsa, wytycznymi Sądu, organ prawidłowo zastosował tryb przewidziany w art. 37 ust 1 Prawa budowlanego z 1974r. Poprawny jest także wniosek organu ,iż wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2007r.Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2007r., organ odwoławczy nie naruszył w sposób rażący normy art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 24 października 1974r. Słusznie organy przyjęły, że zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.), a w szczególności zawarte w nich uregulowania dotyczące przymusowej rozbiórki. Zgodnie bowiem z regułą zawartą w art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.)"do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 1995 r. - przypis sądu), a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2". Od ogólnej zasady bezpośredniego działania ustawy nowej ust. 2 wprowadza istotne zastrzeżenie. W szczególności zgodnie z nim "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Odesłanie do przepisów ustawy z 1974 r. powoduje, że skutki samowoli budowlanej polegające na wybudowaniu obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy likwidować przez użycie środków prawnych obowiązujących przed tą datą. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z 1974 r. roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Jedynie pozwolenie na budowę uprawnia do wykonywania robót budowlanych (art. 29 ust. 1 tej ustawy). Samowolę budowlaną w warunkach ustawy z 1974 r. należy likwidować przy zastosowaniu art. art. 36, 37, 40 i 42. W kontrolowanej sprawie trafnie zastosowano art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy jako podstawę prawną. W myśl tego przepisu obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca nie zamierzał likwidować każdego naruszenia prawa budowlanego zaistniałego przy wznoszeniu obiektu budowlanego, lecz ustalił zasadę, że środki przewidziane ustawą stosuje się jedynie wtedy, gdy następują skutki o których mowa w pkt 1 lub 2. Jeśli takie skutki nie występują likwidacja samowoli następuje przy użyciu środków przewidzianych w art. 40 i 42 Prawa budowlanego. Zatem dla zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. muszą być jednocześnie spełnione dwa warunki: - istnienie planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawnego prawa miejscowego, - stwierdzenie wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę z naruszeniem planu zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy warunkiem koniecznym skorzystania przez organ z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy jest wybudowanie obiektu bez wymaganego pozwolenia w czasie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego odmienne przeznaczenie terenu. Taka interpretacja jest następstwem zapisu art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., w myśl którego obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym (por. też wyrok NSA z 25 września 1981, sygn. I SA 1933/81 opubl. ONSA 1981/2/94 i wyrok NSA z 11 czerwca 1999 sygn. IV SA 295/96 opubl. LEX 47787). Stąd też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że warunkiem koniecznym dla skorzystania przez organ administracji państwowej z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego była budowa obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia w czasie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego odmienne przeznaczenie terenu, podkreślając, że przy ocenie skutków naruszenia prawa należałoby brać pod uwagę prawo obowiązujące w okresie tego naruszenia. (por. wyrok z dnia 25 września 1981 r. sygn. akt I SA 1933/81 publ. ONSA 1981/2/94, wyrok z dnia 5 czerwca 1985 r. sygn. akt SA/Gd 860/84, wyrok z dnia 6 listopada 1985 r. sygn. akt II SA 861/85 oraz z dnia 29 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Lu 502/87, wyrok z dnia 19 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 196/96). Taką wykładnią art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z 1974r, kierował się organ stwierdzając ( zasadnie) ,iż wykonana inwestycja jest sprzeczna z cytowanym miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego "Stare Rokicie" zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1985 r. (Dz. Urz. RN Nr [...], poz. 86), ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr [...] Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1987 r. (Dz. Urz. RN Nr [...], poz. 122). Sąd ma świadomość, iż w orzecznictwie sadów administracyjnych pojawiło się też drugie stanowisko stwierdzające, iż przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym odnosi się do daty podejmowania decyzji (por. wyrok NSA z 13 października 2009 r. - sygn. akt II OSK 1521/08, wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r. - sygn. akt II OSK 1318/06, wyrok NSA z dnia 6 listopada 2007 r. - sygn. akt II OSK 1454/06). Jednak powyższa rozbieżność orzecznictwa nie może mieć wpływu na wynik postępowania którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, bowiem o rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela poglądy wyrażone w wyrokach NSA z dnia 4 grudnia 1986 r (sygn. akt IV SA 716/86), że: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją", z [...] czerwca 1987 r. (sygn. akt II SA 2145/86), że "cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny", a także w wyroku z 21 października 1992 r. (sygn. akt V SA.86/92,publ. NSA 1993 r., nr 1, poz. 23), w którym Sąd wyraził pogląd iż: "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156. § 1 pkt 2 kpa. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywiste sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa". W konsekwencji stwierdzić trzeba, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy rażącym naruszeniu prawa Skoro rozumienie przepisu powoduje poważne wątpliwości, to nie można mówić o oczywistym naruszenie tego przepisu, a - co za tym idzie - naruszenia tego przepisu nie można traktować jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art.156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, iż są one chybione. Fakt, iż skarżący zmienił funkcje budynku ( po wydaniu decyzji rozbiórkowej) nie ma żadnego wpływu na wynik postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2007r. bowiem organ prowadzący postępowanie nadzorcze dokonuje oceny decyzji mając na uwadze stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. Nie można także mówić o niewykonalności decyzji rozbiórkowej ze względu na zmanię funkcji dobudowy, bowiem niewykonalność o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa musi mieć charakter trwały i musi tkwić w tej decyzji już w dacie jej wydania. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).