I OSK 1981/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 13/13 w sprawie ze skargi J. W. na bezczynność Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Warszawie w przedmiocie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. W. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Warszawie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I OSK 1981/13 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 13/13, oddalił skargę J. W. na bezczynność Stowarzyszenia [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. J. W., pismem z dnia 2 lipca 2012 r., wystąpił do Stowarzyszenia [...] (dalej: SFP) o udostępnienie informacji t.j. treści umów o korzystaniu z utworów audiowizualnych lub przedmiotów praw pokrewnych na polu eksploatacji – remitowanie, w szczególności zawartych z [...]; treści uchwał Rady [...] lub innego właściwego organu, określających wysokość stawek wynagrodzeń za korzystanie z praw autorskich lub praw pokrewnych, będących przedmiotem zbiorowego zarządzania, podjętych od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 25 czerwca 2012 r.; treści umów o współpracy, w szczególności w zakresie wzajemnej reprezentacji, zawartych z ponadnarodowymi organizacjami zbiorowego zarządzania; treści wszelkich umów o objęcie zbiorowym zarządem SFP utworów i przedmiotów praw pokrewnych, w tym listów intencyjnych oraz umów o charakterze warunkowym przysługujących Telewizji [...], jej terenowym oddziałom, jak również innym nadawcom. Pismem z dnia 24 lipca 2012 r. SFP poinformowało wnioskodawcę, że organizacja ta nie jest objęta zakresem podmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej: u.d.i.p.). Odesłano także wnioskodawcę na stronę internetową SFP, na której zamieszczono sprawozdanie z 2011 r., zawierające informacje o wysokości stawek wynagrodzeń za korzystanie z praw autorskich lub praw pokrewnych, będących przedmiotem zbiorowego zarządzania. J. W., pismem z dnia 2 sierpnia 2012 r., wystąpił do SFP z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia 9 października 2012 r. wniósł do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zażalenie na bezczynność SFP w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 2 lipca 2012 r. Stowarzyszenie, w piśmie z dnia 7 listopada 2012 r., podtrzymało swoje wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę J. W., podniósł, że SFP nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, nie odnosi się natomiast do sfery zamierzeń. Zapisy statutu są zaś właśnie taką sferą planowanych działań, ponieważ określa zamierzenia, jakie określony podmiot stawia przed sobą. Określenia planów nie można skutecznie utożsamiać z ich realizacją. Tym samym zapisy statutu SFP nie mogą być samodzielną podstawą do podnoszenia twierdzeń, o wykonywaniu przez podmiot zadań publicznych. Podkreślono także, że stowarzyszenia nie zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 u.d.i.p., czyli w katalogu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Sąd I instancji stwierdził, że o fakcie wykonywania zadań publicznych przez stowarzyszenie nie przesądza sposób jego powołania. Zezwolenie, o którym mowa w art. 104 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. z 2006 r. nr 90, poz. 631, ze zm.; dalej: prawo autorskie), określa jedynie uprawnienie do prowadzenia określonego rodzaju działań. Administracja państwowa wydaje decyzję, w której wyraża zgodę na to, aby określony podmiot mógł wykonywać konkretne czynności. Z tego faktu nie można skutecznie wywodzić faktu scedowania przez administrację państwową na stowarzyszenie uprawnienia do podejmowania pewnego rodzaju działań w sferze publicznej. O takim scedowaniu nie świadczy również nadzór nad SFP sprawowany przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Podkreślono, że z faktu, iż SFP może reprezentować autorów i producentów audiowizualnych, również tych, z którymi nie łączy go żadna umowa lub może udzielać licencji, nie wynika, iż wykonuje zadania publiczne. Stwierdzono, że art. 104 ust. 34 prawa autorskiego przewiduje zasadę jawności rocznego sprawozdania z działalności organizacji zbiorowego zarządzania. Gdyby prawodawca dopuszczał możliwość stosowania wobec organizacji zbiorowego zarządzania, przepisów u.d.i.p., to nie wprowadziłby powołanego art. 104 ust. 34. Skargę kasacyjną wniósł J. W., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie, merytorycznego rozpatrzenia skargi i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., ponieważ nie uznano SFP za podmiot wykonujący zadania publiczne, a więc zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Tymczasem Państwo przyznało SFP monopol na udzielanie zgód na korzystanie z dóbr niezbędnych podmiotom trzecim do prowadzenia działalności gospodarczej (art. 211 ust. 1 prawa autorskiego), uprawniło do występowania w imieniu podmiotów, również tych, z którymi nie wiąże go żadna umowa (art. 105 ust. 1 prawa autorskiego) oraz nałożyło obowiązek kontraktowania, w tym obowiązek równego traktowania reprezentowanych podmiotów i osób trzecich (art. 106 prawa autorskiego) i obowiązek składania i publikowania swoich sprawozdań. Państwo udziela zezwolenia na podjęcie takiej działalności (art. 104 prawa autorskiego), a więc przewidziano procedurę powierzania określonych praw i nakładania określonych obowiązków. Wskazuje to, że SFP wykonuje w imieniu Państwa działalność publiczną. Skarżący podkreślił, że organizacja ta jednoznacznie ujęła w swoim statucie działania wykonywane w celu publicznym. Analogiczne rozwiązania, jednoznacznie wskazujące na powierzenie wykonywania zadań publicznych w drodze zezwolenia, przewiduje m. in. ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W odpowiedzi na skargę SFP wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Wskazać należy, że Stowarzyszenie [...] (dalej: SFP) jest powołane do działań na gruncie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. z 2006 r. nr 90, poz. 631, ze zm.; dalej: prawo autorskie). Prawo autorskie jest częścią prawa prywatnego, w którym do uprawnień autora mają zastosowanie ogólne normy prawa cywilnego (por. J. Sobczak, Prawo autorskie i prawa pokrewne, Warszawa-Poznań 2000, s. 33). W przypadku prawa autorskiego, tak jak każdej innej dziedziny prawa prywatnego, Państwo określa ramy i zasady funkcjonowania instytucji, ale nie zastępuje podmiotów korzystających z tego prawa. Władcza ingerencja Państwa w tym zakresie dotyczy jedynie rozstrzygania sporów powstałych w wyniku stosowania prawa. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy podkreślić należy, że SFP, wykonując zdania jako organizacja zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i prawami pokrewnymi (dalej: organizacja zbiorowego zarządzania), wykonuje zadania polegające, zgodnie z art. 104 ust. 1 prawa autorskiego, na zarządzaniu w imieniu twórców ich prawami autorskim. Organizacje zbiorowego zarządzania powstały, aby pomóc twórcom w ochronie ich praw. Reprezentują one jedynie interesy indywidualne i nie występują one w imieniu Państwa. Nie można zatem uznać, że taka organizacja wykonuje "zadania publiczne". Takimi zdaniami są te, które należą do Państwa i które powinny wykonywać szeroko rozumiane podmioty władzy publicznej (art.15 ust. 2, art. 16 ust. 2, art. 163 i art. 166 ust. 1-2 Konstytucji RP). Wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej należy przede wszystkim do organów administracji rządowej, organów samorządu terytorialnego oraz innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej. Organizacja zbiorowego zarządzania wykonuje natomiast zadania w imieniu wielu indywidualnych osób na gruncie prawa prywatnego. Organizacje zbiorowego zarządzania, aby podjąć działanie na obszarze określonym w art. 104 ust. 1 prawa autorskiego, powinny dawać rękojmię należytego zarządzania powierzonymi prawami. Zezwolenie ministra do spraw kultury i dziedzictwa narodowego na podjęcie działalności w tym zakresie ma charakter zezwolenia, o którym mowa w art. 75 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 672, ze zm.), a więc ma charakter przede wszystkim gospodarczy (por. M. Kępiński [w:] Prawo autorskie, red. J. Barta, tom 13 Systemu Prawa Prywatnego, red. Z. Radwański, Warszawa 2007, s. 580). Zezwolenie to nie ma cech koncesji, a więc specjalnego upoważnienia Państwa na prowadzenie przez niepaństwowy podmiot działalności w dziedzinie należącej do wyłącznej kompetencji Państwa. Podkreślić należy, że celem umożliwienia działania organizacji zbiorowego zarządzania na gruncie prawa autorskiego jest uporządkowanie rynku prawa autorskich. Ustawodawca, statuując prawo organizacji zbiorowego zarządzania do reprezentowania indywidualnych interesów twórców, określił także zasady ich reprezentacji – nakazano równe traktowanie twórców (art. 106 ust. 1 prawa autorskiego) i określono domniemanie uprawnienia organizacji do zarządzania prawami w określonych polach eksploatacji oraz posiadanie legitymacji procesowej w tym zakresie (art. 105 prawa autorskiego). Podkreślić trzeba, że tego rodzaju uprawnienia służą jedynie wzmocnieniu roli organizacji zbiorowego zarządzania w zakresie powierzonych im indywidualnych praw twórców. Uprawnienia te nie mają jednak charakteru wykonywania władzy publicznej. Sposób powstania i działania organizacji zbiorowego zarządzania wskazuje także to, że nie mają one charakteru publicznego. Organizacje zbiorowego zarządzania, zgodnie z art. 104 ust. 2 prawa autorskiego, są dobrowolnymi stowarzyszeniami, tryb oraz zasady ich działania są uregulowane w ustawie z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001 r. nr 75, poz. 855, ze zm.). Członkowie tych organizacji posiadają wyłączne prawo do kontrolowania, na zasadach określonych w statucie, władz takich organizacji. W tym wypadku organizacje zbiorowego zarządzania dysponują pełna autonomią i niczym nie różnią się od innych stowarzyszeń. Określenie, w art. 104 ust. 34 prawa autorskiego, obowiązku publikacji przez organizacje zbiorowego zarządzania rocznych sprawozdań ze swojej działalności wskazuje – na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji – że ustawodawca uznał, iż nie stosuje się do nich przepisów ogólnych o dostępie do informacji publicznej. W tym wypadku ustawodawca nałożył na podmiot niepodlegający ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej: u.d.i.p.) inny obowiązek o charakterze informacyjnym. Nie można się natomiast zgodzić ze stanowiskiem WSA w Warszawie, że z zapisów statutu nie można wywodzić podległości danego stowarzyszenia przepisom u.d.i.p. Sąd I instancji pomylił kwestię zakresu podmiotowego z zakresem przedmiotowym u.d.i.p. W wyroku z dnia 12 września 2003 r., sygn. akt II SAB 91/03 NSA podniósł, że stowarzyszenia, które realizują cele i zadania o charakterze publicznym, mają obowiązek udzielania informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 u.d.i.p., podmiotami zobowiązanymi do udzielania informacji publicznej są m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym. Jeżeli więc ze statutu stowarzyszenia wynika, że realizuje takie cele i zadania, to ma ono obowiązek udzielać informacji o swojej działalności. Tym samym NSA warunkuje powstanie po stronie danej jednostki organizacyjnej, niebędącej władzą publiczną, związkiem zawodowym lub partią polityczną, obowiązku udzielenia informacji, gdy wystąpi jedna z dwóch przesłanek: ze statutu, bądź aktu założycielskiego danej jednostki wynika, że realizuje ona zadania, o których mówi art. 4 u.d.i.p. lub na innej podstawie wykonuje zadania publiczne oraz dysponuje majątkiem publicznym. Statut podmiotu niepublicznego jest zatem ważnym elementem oceny, czy dany podmiot podlega przepisom u.d.i.p. Uchybienie Sądu I instancji w tym zakresie nie miało jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, zgodnie z art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.