I OSK 1548/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1626/12 w sprawie ze skargi R. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1626/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Nieruchomość położona w Warszawie przy al. [...] stała się z mocy prawa z dniem z dniem 27 maja 1990 r. własnością Dzielnicy Gminy Warszawa Wola. Wnioskami z dnia 8 kwietnia 2004 r. złożonym przez S. oraz z dnia 17 września 2008 r. złożonym przez R. wystąpiono w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego powyższego gruntu. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Powyższa decyzja uchylona została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzeczeniem z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...]. Rozpoznając ponownie sprawę Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe Z. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy al. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 17.556 m kw., uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...] oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie, z uwagi na niespełnienie ustawowych przesłanek określonych w art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Od powyższej decyzji odwołanie złożyła R. z siedzibą w W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania R. z siedzibą w W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy al. [...]. W uzasadnieniu organ orzekający wskazał, że przesłanką uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest pozostawanie gruntu i urządzeń stanowiących własność gminy w zarządzie osób prawnych w dniu 5 grudnia 1990 r. W ocenie organu zebrany materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że wnioskodawca dysponował prawem zarządu przedmiotowej nieruchomości udowodnionym jednym z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Dokumentem takim nie jest pismo Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1969 r. znak [...] ustalające opłaty roczne z tytułu użytkowania przedmiotowej nieruchomości, ponieważ brak jest decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania do ww. nieruchomości bądź ustanawiającej prawo zarządu odnośnie przedmiotowej nieruchomości. Zarząd w sensie prawnym, mógł powstać jedynie na podstawie decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd lub na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, zawartej za zgodą właściwego organu, bądź na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości. Nie ma zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia, czy pismo z [...] grudnia 1969 r. stanowi decyzję administracyjną czy też nie. Brak jest bowiem decyzji ustanawiającej prawo użytkowania bądź zarządu przedmiotowej nieruchomości na rzecz skarżącej. Skoro zatem w sprawie tego rodzaju decyzja nie została wydana, a żaden inny dokument z akt sprawy nawet nie nawiązuje do takiej decyzji, to brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej. Rozpoznajac sprawę Sąd wskazał, że zgodnie z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o stwierdzenie nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali mogą ubiegać się te państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. Jedynymi dowodami na istnienie prawa zarządu do wnioskowanej do uwłaszczenia nieruchomości, jaki przedstawiła skarżąca spółka jest pismo Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1969 r. ustalające opłaty roczne z tytułu użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącej spółki powyższe pismo stanowiące decyzję administracyjną, stosownie do § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, jest dowodem na istnienie prawa zarządu. Nieuwzględnienie tego dowodu oznacza, zdaniem skarżącej spółki, naruszenie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takiego stanowiska Sąd nie przyjął. Jak wynika bowiem z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn., akt U 6/99 (OTK 1999, nr 7, poz. 159) i z dnia 9 kwietnia 2002 r. sygn. akt U 10/00 (OTK 2001, nr 3, poz. 55) decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałoby niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji RP. Co prawda rozważania zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt. U 6/99 dotyczą stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni i § 6 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., jednakże można je odnieść zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK570/07 (Lex nr 505282) także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. Sąd zauważył, że znajdujące się w aktach sprawy pismo z dnia [...] grudnia 1969 r. dotyczące zawiadomienia o ustaleniu opłat z tytułu użytkowania przedmiotowej nieruchomości, nie nawiązuje w żaden sposób do jakiejkolwiek decyzji o ustaleniu prawa użytkowania, wobec czego nie może w ocenie Sądu stanowić podstawy do stwierdzenia prawa zarządu. Należy dodać, że nawet, jeżeli uznać, że pismo powyższe jest decyzją administracyjną, bo zawiera wszystkie niezbędne elementy decyzji, to jego treść ponad wszelką wątpliwość nie przesądza (zgodnie z kryteriami określonymi przez Trybunał Konstytucyjny) istnienia prawa zarządu na nieruchomości. W konsekwencji, w ocenie Sądu strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem, dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy – tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do poprzednika prawnego skarżącej spółki. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994, nr 2, poz. 27 oraz wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r. I OSK 929/09). Z ustaleń organów oraz dokonanej na ich podstawie oceny w żaden sposób nie można wywieść formalnego przekazania w zarząd poprzednikowi prawnemu skarżącej spółki spornej nieruchomości. Sąd uznał za zbędne rozważanie możliwości stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu nieruchomości w szczególnym trybie określonym w § 4 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli nie zachowały się dokumenty pozwalające na stwierdzenie prawa zarządu, może być ono dokonane na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. W ocenie Sądu § 4 ust. 3 rozporządzenia jest niezgodny z art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem wykracza poza zawarte tam upoważnienie. Nie może więc stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu. Takie stanowisko potwierdził Trybunał Konstytucyjny przesądzając o niezgodności analogicznego § 6 ust. 3 rozporządzenia z art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami (we wskazanym wyżej wyroku z dnia 22 listopada 1999 r.). Uznał, że skoro w upoważnieniu ustawodawca wyraźnie umocował Radę Ministrów do określenia "rodzajów dokumentów stanowiących niezbędne dowody" w sprawach stwierdzania prawa zarządu, to w rozporządzeniu nie można było dopuszczać innych środków dowodowych na tę okoliczność (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r. I OSK 570/07). Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09, a przywołanego w skardze, że możliwe jest powoływanie się na akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu i wykazywanie, że zgodnie z jego regulacją całe określone w sposób niezindywidualizowany mienie przeszło w zarząd tego podmiotu. W tej sytuacji Sąd uznał zarzuty skargi za chybione. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś przepisy zarówno prawa materialnego jak i postępowania administracyjnego zostały przez organy administracji właściwie zastosowane. Co prawda uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zbyt lakoniczne, jednakże to uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, które jest prawidłowe. Sąd dodał, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie oznacza to jednak wbrew zarzutom skargi, że strona jest pozbawiona możliwości podejmowania działań, w szczególności takich, które leżą w jej interesie prawnym. Niewątpliwie zaś w interesie skarżącej spółki było przedstawienie dowodu wskazującego na wydanie decyzji przekazującej jej poprzednikowi prawnemu sporną nieruchomość w zarząd. Tymczasem strona skarżąca takiego dowodu nie przedstawiła. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. R. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę oparła, zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powołana w podstawach p.p.s.a.) na zarzutach naruszenia przepisów postępowania i naruszeniu przepisów prawa materialnego. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez niezastosowanie i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez SKO przepisów postępowania, tj. § 4 ust. 1 pkt 7 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.; dalej: "Rozporządzenie") poprzez błędne przyjęcie, że dla wykazania istnienia prawa zarządu nieruchomością, przysługującego Z., nie jest wystarczające wykazanie się decyzją o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli decyzja ta została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., oraz przyjęcie, że konieczne jest posiadanie przez Skarżącą jeszcze dodatkowych dokumentów wymienionych w treści § 4 ust. 1 Rozporządzenia, podczas gdy prawidłowe rozumienie § 4 ust. 1 i ust. 3 Rozporządzenia nakazuje uznanie, że dla potwierdzenia istnienia prawa zarządu wystarczające jest wykazanie się jednym z dokumentów wskazanych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, jak również – że prawo to można wykazać także innymi środkami dowodowymi, niż wymienione w tym przepisie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd I instancji uznał, że w oparciu o przedstawioną przez Skarżącą dokumentację brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia prawa zarządu Z. do Nieruchomości; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., przez niezastosowanie i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez SKO przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. polegające na niedokonaniu wszechstronnej oceny materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w wyniku tego Sąd I instancji uznał za nieudowodnioną okoliczność użytkowania oraz posiadania w zarządzie przez Z. Nieruchomości, podczas gdy prawidłowo oceniony materiał dowodowy powinien doprowadzić do wniosku, że Z. nabył użytkowanie wieczyste wskazanej Nieruchomości oraz własność posadowionych na niej budynków oraz innych urządzeń z dniem 5 grudnia 1990 r. w związku z wieloletnim nieprzerwanym oraz akceptowanym i potwierdzanym przez organy administracji państwowej ich użytkowaniem w zakresie odpowiadającym prawu użytkowania oraz prawu zarządu; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez niezastosowanie i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegającym na niepełnym i powierzchownym rozpatrzeniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zarówno SKO, a w ślad za nim także Sąd I instancji oparł się na błędnie ustalonym stanie faktycznym, a co za tym idzie wydał Wyrok naruszający słuszny interes skarżącej błędnie przyjmując, że nieprzedstawienie decyzji w sprawie oddania Z. gruntu w użytkowanie (zarząd) za wystarczający dowód nieistnienia prawa użytkowania (zarządu) przysługującego Z.; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez niezastosowanie i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 136 k.p.a., polegającym na zaniechaniu przez SKO przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, mimo istniejących ku temu możliwości, w celu ustalenia, czy w archiwach państwowych, innych niż te, do których zwrócił się Prezydent m.st. Warszawy na wniosek skarżącej, oraz w aktach ksiąg hipotecznych prowadzonych dla Nieruchomości przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa, X Wydziale Ksiąg Wieczystych, nie znajdują się dokumenty potwierdzające przyznanie Z. prawa zarządu (użytkowania) nieruchomości w trybie decyzji administracyjnej lub poprzez inne czynności prawne zrównane z taką decyzją (protokół przekazania nieruchomości), i to pomimo precyzyjnych sugestii w tym względzie zawartych w pismach Archiwum Akt Nowych w Warszawie oraz Archiwum Państwowego m.st. Warszawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ administracji zaniechał podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, co doprowadziło do istnienia braków w materiale dowodowym sprawy; 5) art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 113 § 3 p.p.s.a. oraz art. 227 k.p.c. i art. 244 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, tj.: (i) propozycja lokalizacji szczegółowej nr 5646 z dnia 29 sierpnia 1957 r. wydaną przez Biuro Urbanistyczne Warszawy na rzecz Z., oraz (ii) zaświadczenie lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] czerwca 1958 r. wydane przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w Warszawie na rzecz Z. wraz z mapą sytuacyjną, zgłoszonych przez Skarżącą w piśmie z dnia 17 grudnia 2012 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem Sąd I instancji nie uwzględnił w swym wyrokowaniu dokumentów potwierdzających dysponowanie przez poprzednika prawnego Z. tytułem prawnym do nieruchomości; 6) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 §1 pkt 2 oraz 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku przyjęcia, że w zaistniałym stanie faktycznym nie istnieją podstawy do jego zastosowania, mimo że zgodnie z twierdzeniami zawartymi w pierwotnej decyzji organu I instancji – Prezydenta m.st. Warszawy, decyzja nr [...], znak [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. – Skarżąca nie przejęła Nieruchomości od R., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować wnioskiem, że skarżąca nie powinna być stroną w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, w sytuacji gdy Sąd I instancji winien z urzędu badać legalność kontrolowanych przez siebie rozstrzygnięć również – a nawet przede wszystkim – w zakresie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.; 7) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na braku ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarżącej, podczas gdy jest to obligatoryjny element uzasadnienia wyroku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiało to skarżącej ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu, a co za tym idzie – pozbawiło ją możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnej subsumcji, skutkującej jego niezastosowaniem, w sytuacji gdy okoliczności sprawy uzasadniały jego zastosowanie i ustalenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz prawa własności posadowionych na niej budynków i urządzeń; 2) art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159) oraz art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (tekst jednolity: Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) oraz § 9 Zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 19 sierpnia 1948 r. (M.P. z 1948 r. Nr 69, poz. 549) o utworzeniu "Zjednoczenia Energetycznego Okręgu Warszawskiego – przedsiębiorstwa państwowego wyodrębnionego" 1 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że do powstania prawa użytkowania, o którym mowa w art. 38 ww. ustawy, konieczne było wydanie decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej ustanowienie ww. prawa, podczas gdy ustawa o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie zawiera normy kompetencyjnej upoważniającej organ do wydania takiej decyzji, a do uzyskania prawa zarządu i użytkowania wystarczające było dochowanie formy przewidzianej w ww. dekrecie oraz w zarządzeniu; Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu i wynagrodzenia radcy prawnemu według norm przepisanych. Pismem procesowym z 4 października 2013 r. R. podtrzymując stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, przedłożyła do akt złożony wniosek R. stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] czerwca 2012 r. znak [...] oraz decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] grudnia 2011 r. nr [...], znak [...]. Wskazano, że rozbieżność stanowiska R.ze stanowiskiem R. i wniosło o rozważenie możliwości zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 192 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W piśmie procesowym z 16 kwietnia 2014 r. R. uzupełniła uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. Dla oceny zasadności i zarzutów naruszenia przepisów postępowania podstawą jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 200 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 102, poz. 651. Obecnie obowiązuje tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) "W sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkownika wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie (...)". Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) "Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu wejścia w życie w zarządzie państwowych osób prawnych i innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem, z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego (...)". Warunkiem materialnoprawnym nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego jest przesłanka – grunt w dniu wejścia w życie ustawy był w zarządzie podmiotu ubiegającego się o to prawo. Zatem warunkiem wymaganym do stwierdzenia z mocy prawa, na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali było posiadanie gruntów objętych wnioskiem w tym dniu w zarządzie. Dla uzyskania, w oparciu o art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prawa użytkowania wieczystego niezbędne jest wykazanie, że na przedmiotowej nieruchomości ustanowione było prawo zarządu w rozumieniu ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Prawo zarządu stwierdza właściwy organ na podstawie jednego z dokumentów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). W zakończonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową ocenę i mającą pełne oparcie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ocenę niekonstytucyjności powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że niezawisły sąd może odmówić stosowania aktu normatywnego niekonstytucyjnego. O niekonstytucyjności aktu normatywnego wykonawczego przesądza przekroczenie granic delegacji ustawowej. Art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądził, że delegacja ustawowa obejmuje zasady stwierdzenia, a nie formy nabycia prawa zarządu oraz rodzaje środków dowodowych, które mogą stanowić dowody w sprawie. Art. 206 wyznaczył granice "a także rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w sprawie". § 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia wykracza poza regulację delegacji ustawowej zawartej w art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołanie się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie nie miało znaczenia z powodu oczywistego przekroczenia delegacji ustawowej. Ustalony warunek materialnoprawny z mocy prawa użytkowania wieczystego przesądza o rygoryzmie dowodowym. W zaskarżonym wyroku Sąd nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sytuacji gdy nie ma decyzji o przekazaniu w zarząd lub decyzji o przekazaniu w użytkowanie, wydanych przed dniem 1 sierpnia 1985 r., przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wtedy, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione użytkowanie, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. W sprawie nie wykazano, że spełniony został warunek niezbędny do wydania przez właściwy organ decyzji uwłaszczeniowej, Spółka nie wykazała, że jej poprzednik prawny – Zakład Energetyczny w Warszawie – legitymował się w stosunku do gruntu – nieruchomości zabudowanej położonej w Warszawie przy ul. Al. [...], składającej się z działek gruntu o nr ewid. od 14/1 do 14/3 z obrębu [...] o łącznej powierzchni 17.556 m2, na której zlokalizowana jest stacja [...], jednym z dokumentów, o którym mowa w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia. We wniosku powołano się na, w ocenie składającego wniosek, decyzję z [...] grudnia 1969 r. znak: [...] Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy określającą dla Zakładu Energetycznego Warszawa-Miasto wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania przedmiotowej nieruchomości. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał prawidłowej oceny znaczenia prawnego tego pisma powiadamiającego Zakład Energetyczny Warszawa-Miasto Rejon Sieci Najwyższych Napięć terenu przy ul. [...] o pow. 17.600 m2, że zgodnie z § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazania terenów w miastach i osiedlach (tekst jedn. Dz.U. z 1969 r. Nr 3, poz. 19) z dniem 1 stycznia 1969 r. obowiązuje odpłatność za użytkowanie terenów przez jednostki państwowe. W piśmie powołano się na przepisy regulujące wysokość opłaty. Natomiast nie wskazano, że podstawą do naliczenia opłaty jest decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania (zarządu). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że obowiązujące rozwiązania prawne dopuszczają stwierdzenie spełnienia warunku materialnego – ustanowienia prawa zarządu w oparciu o decyzję o naliczeniu i aktualizacji opłat jedynie wyjątkowo, gdy została wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Pismo zatem, jak zasadnie wywiódł Sąd nawet jeśli zakwalifikować do decyzji, nie nawiązuje w swej treści do decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd lub do umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Nie dają podstaw do wyprowadzenia istnienia prawa zarządu powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa oraz czynności z zakresu pozwoleń budowlanych. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji na podstawie akt sprawy. Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego. Wyłom od tej reguły w ograniczonym zakresie wprowadzono art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc, że "Sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Ocena przeprowadzenia dowodów z dokumentów jest oparta na stwierdzeniu, że w sprawie dla pełnego ustalenia stanu faktycznego jest niezbędne wyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych. Prawidłowa wykładnia art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami co do wykazania prawa zarządu: decyzja o oddaniu w zarząd; zawarta za zezwoleniem organu, umową o przekazaniu nieruchomości miedzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi, umową o nabycie nieruchomości, wyłącza przyjęcie racji prowadzenia dowodów z innych dokumentów, w tym z propozycji lokalizacji szczegółowej Nr 2 z [...] czerwca 1958 r. Wykazanie prawa zarządu wymagało wykazania ustanowienia tego prawa w obrocie administracyjnym lub czynności cywilnoprawnej. Nie dają do tego podstawy inne działania, w tym z zakresu lokalizacji szczegółowej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Składająca wniosek R. ma zdolność prawną, co wynika wprost z Krajowego Rejestru Sądowego. Kwestią budzącą wątpliwości jest podnoszona przez samą stronę skarżącą kwestia czy jest następcą prawnym Zakładu Energetycznego Warszawa-Zachód. W sprawie nie ma to znaczenia prawnego, przedmiotem było ustalenie czy Zakładowi Energetycznemu Warszawa Miasto przysługiwało prawo zarządu. Rozstrzygniecie jest negatywne, co oznacza, że nie przesądza, która ze Spółek jest następcą prawnym Zakładu Energetycznego w Warszawie. W sprawie Sąd nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie ma podstaw do wyprowadzenia w oparciu o obowiązujący art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami braku ustaleń stanu faktycznego. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom stawianym przepisami prawa. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do stanu faktycznego ustalonego zgodnie z przepisami postępowania. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.