VII SA/Wa 2990/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skargi R.L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania R. L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 242, poz. 1623 z późn. zm.) zwanej dalej Prawem budowlanym utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...]03.2012 r , znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego wszczęte w sprawie podwyższenia terenu przy budowie budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 105 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżacego z dnia [...] kwietnia 2009r. , uznając żądanie R. L. interwencji organu w prawie podwyższenie terenu na sąsiedniej działce i zalewania jego działki za nieuzasadnione. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...].05.2009r. przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdzili, że na działce sąsiedniej bezpośrednio przy granicy działki R. L. J. i Z. Ż. nieznacznie nasypali świeżej ziemi (humusu). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, ze na działce nr ew. [...] obr [...] został wybudowany budynek mieszkalny, który był objęty odrębnym postępowaniem administracyjnym w ramach nadzoru budowlanego. W toku tego postępowania stwierdzono zgodność realizacji obiektu z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].06.2007r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].08.2007r., co zostało potwierdzone podczas kontroli w dniu [...].11.2008r. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].12.2008r. umorzył postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w obr. [...] położonej w [...]przy ni [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił również ,że decyzją nr [...] z dnia [...]12.2009r. Burmistrz Miasta [...] umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej zmiany stanu wody na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu w/w decyzji Burmistrz Miasta [...] wskazał, iż sprawa zmiany stanu wody na przedmiotowej działce była już rozstrzygnięta decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].06.2007r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].08.2007r. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wszelkie działania właściciela nieruchomości powodujące niekorzystne oddziaływanie na działki sąsiednie poprzez m.in. odprowadzanie wód opadowych stanowią tzw. immisje zatem w świetle przepisów Kodeksu cywilnego, art. 144 Kc "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych". Organ wskazał, ze zgodnie z przepisem art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego "Przeciwko osobie, która narusza własność w inny sposób aniżeli przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą, przysługuje właścicielowi roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń". Wobec powyższego, zdaniem organu zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności i niekorzystnego oddziaływania na nieruchomość sąsiednią poprzez podwyższenie terenu przedmiotowego budynku na Pani lokal, mogą być rozstrzygane wyłącznie przed sądem powszechnym, ze względu na ich cywilno-prawny charakter a sprawę należało umorzyć jako bezprzedmiotową. R. L. zarzucił organowi pierwszej instancji błędy w ustaleniach faktycznych wskazując, że teren na jego działce został podniesiony o 40 cm. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie niewątpliwie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania dotyczącą samego przedmiotu postępowania, jakim jest podwyższenie terenu przy budowie budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...]obr. [...] w [...]. W ramach postępowania uzupełniającego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że za wyjątkiem wyrównania gruntu wokół wybudowanego budynku mieszkalnego nie wykonywano robót, które mogłyby spowodować zmianę poziomu gruntu. Natomiast w kierunku działki skarżącego nr ew. [...] występuje naturalny spadek terenu z działek nr ew. [...] i [...]. Na granicy działek nr ew. [...] i nr ew. [...] występuje gęste zakrzewienie i zadrzewienie. Oględziny nie wykazały wyraźnej różnicy poziomów terenów w/w działek, teren równomiernie i płynnie zmienia tektonikę. Zdaniem organu odwoławczego argumenty przedstawione przez skarżącego w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. W skardze skierowanej do Sądu Skarżacy podtrzymał swoją argumentację zawartą w odwołaniu wskazując dodatkowo, że organy nadzoru budowlanefo opieszale rozpatrywały jego żądanie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu [...] marca 2013r. Skarżący oświadczył, że poziom działki sąsiada zmienił się o 20 cm, ponieważ sąsiad realizując budowę na swojej działce nie wywiózł ziemi z wykopu tylko rozplantował ją na swojej działce. Strona złożyła również zdjecia mające jej zdaniem wykazać istotne podwyższenie gruntu działki sąsiedniej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej p.p.s.a.. Na wstępie należy zauważyć, że organ pierwszej instancji umorzył postępowanie na podstawie art. 105 K.p.a. uznając iż zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności i niekorzystnego oddziaływania na nieruchomość sąsiednią poprzez podwyższenie terenu , mogą być rozstrzygane wyłącznie przed sądem powszechnym, ze względu na ich cywilno-prawny charakter. Organ drugiej instancji stwierdzając, że takie rozstrzygnięcie było prawidłowe wcześniej w ramach postępowania uzupełniającego ustalił, że za wyjątkiem wyrównania gruntu wokół wybudowanego budynku mieszkalnego nie wykonywano robót, które mogłyby spowodować zmianę poziomu gruntu. Natomiast w kierunku działki skarżącego nr ew. [...] występuje naturalny spadek terenu z działek nr ew. [...] i [...]. Na granicy działek nr ew. [...] i nr ew. [...] występuje gęste zakrzewienie i zadrzewienie. Oględziny nie wykazały wyraźnej różnicy poziomów terenów w/w działek, teren równomiernie i płynnie zmienia tektonikę. W postępowaniu uzupełniającym nie brała udziału strona skarżąca. Poddając kontroli legalność zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa. W postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które skarżący podniósł w toku postępowania przed organem I instancji jak i w odwołaniu od decyzji tego organu. Ponadto uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 kpa nakłada na organ odwoławczy, obowiązek ustalenia prawdziwego stanu rzeczy na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko w takiej sytuacji organy orzekające w sprawie mogą bowiem trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Na podstawie art. 80 kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest zaś rozstrzygać w konkretnej sprawie w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Oznacza to, że jest on zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Ponadto wskazać należy, iż w myśl art. 107 kpa decyzja administracyjna wydana przez organ powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, w którym organ powinien zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uzupełniając na podstawie art. 136 K.p.a. materiał dowodowy nie może uchylić się od oceny wiarygodności twierdzeń strony skarżącej. Wartość dowodowa oświadczeń obu stron o sprzecznych interesach jest jednakowo niepewna, wobec czego oświadczenie jednej strony nie może przemawiać za bezkrytycznym odrzuceniem przez organ oświadczenia strony przeciwnej. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i 17 kpa) wymaga aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stany faktycznego sprawy, (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA 948/00 LEX nr 50114). Podkreślić też trzeba, iż postępowanie odwoławcze ma charakter reformatoryjny, co oznacza, że organ ponownie rozstrzyga sprawę orzekając merytorycznie. Zgodnie z art. 140 kpa organ odwoławczy tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art.7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. A przepis art. 136 kpa daje mu możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sytuacji gdy istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ I instancji. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył powyższe przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w sytuacji gdy stwierdzono bezprzedmiotowość postępowania jest ustalenie czy wskazane przez stronę skarżącą zmiany w zagospodarowaniu sąsiedniej działki miały charakter działań budowlanych podlegających reglamentacji prawa budowlanego czy też tak jak orzekł to organ pierwszej instancji zachodzi przypadek imisji która nie podlega kontroli organu nadzoru budowlanego. Biorąc pod uwagę, że Skarżący od kwietnia roku 2009r. zabiega o rozstrzygnięcie sporu sąsiedzkiego na drodze prawa budowlanego zadaniem organu było wnikliwe rozpatrzenie odwołania R. L.. Zdaniem Sądu niewystarczające było stwierdzenie organu odwoławczego, że argumenty przedstawione przez skarżącego w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji ponieważ takie stwierdzenie mogłoby nastąpić jedynie w przypadku rozważenia zarzutów odwołania biorąc w szczególności pod uwagę to , że strona nie uczestniczyła w ostanich oględzinach terenu zleconych przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a. Realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organ administracji polega nie tylko na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne ale również na pełnym odzwierciedleniu w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. (wyrok SN z 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94 - OSNAP 1995, nr 7, poz. 83; zob. także wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99). W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji winien ponownie rozważyć i ocenić dowody zgłoszone przez skarżącego oraz dać temu pełen wyraz w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego wyżej omówionych mające istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku.