II OZ 189/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1992/12 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi G. T. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia[...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1992/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku skarżącego G. T. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, że w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. G. T. wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] o odmowie udzielenia G. T., obywatelowi M., urodzonemu [...] maja 1955 r., zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie w dniu 11 września 2012 r. wpłynął do akt sprawy wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że niewstrzymanie wykonania odmownej decyzji spowoduje, że pobyt skarżącego w Polsce będzie uznany za nielegalny i w konsekwencji w każdej chwili może zostać wydalony do kraju pochodzenia – i to nawet jeśli w Polsce pozostanie jego żona. Powyższy wniosek rozpoznany został postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1992/12, którym Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek wniesionego przez organ zażalenia, postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., sygn. akt II OZ 985/12 uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdzając w uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia, że Sąd I instancji winien doręczyć organowi odpis tego wniosku i tym samym umożliwić mu wypowiedzenie się w tym przedmiocie. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący uzupełnił w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r., w którym podał, że w Polsce przebywa od kilku lat. W Polsce przebywa również jego żona, która jest w trakcie procedury uzyskiwania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Konieczność opuszczenia kraju przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy wiązałaby się nie tylko ze znaczną szkodą finansową w postaci podróży do M. w sytuacji, gdy centrum życia osobistego i zawodowego pozostaje w Polsce, ale też ze szkodą niematerialną w postaci rozdzielenia z rodziną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wykonując wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OZ 985/12, przy piśmie z dnia 19 grudnia 2012 r. przesłał pełnomocnikowi organu odpis wniosku z dnia 5 września 2012 r. o wstrzymanie wykonania decyzji wraz z odpisem pisma z dnia 10 grudnia 2012 r. stanowiącego uzupełnienie powyższego wniosku i jednocześnie zobowiązał go do ewentualnego zajęcia stanowiska w tym przedmiocie. Sąd podał, że w dniu 9 stycznia 2013 r. wpłynęło do akt sprawy obszerne pismo pełnomocnika organu, w którym, powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, wniósł o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji orzekającej o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony wobec tego, że zaskarżona decyzja nie posiada przymiotu wykonalności, jak również i z tej przyczyny, że skarżący nie wykazał przesłanek uzasadniających wstrzymanie. W dalszej treści pisma pełnomocnik organu argumentował, że Sąd, działając na podstawie art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie może przyznać skarżącemu dodatkowego, nieznanego ustawie uprawnienia do legalnego pobytu w Polsce, gdyż zaaprobowanie takiego stanowiska może mieć daleko idące konsekwencje, wykraczające poza ramy postępowania objętego kontrolą Sądu. Uprawnienia do takiego swoistego legalizowania pobytu cudzoziemcom przez sąd administracyjny w tego typu sprawach nie można wywieść z brzmienia art. 61 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, w świetle którego pobyt cudzoziemca na terytorium RP uważa się za legalny do czasu wydania decyzji ostatecznej w sprawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Ponownie rozpoznając wniosek, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek należało uwzględnić z uwagi na fakt, że zasadne jest pozostanie skarżącego w Polsce do czasu zakończenia niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd przytoczył art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zgodnie z którym wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże stosownie do § 3, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Instytucja wstrzymania wykonania ma jednak charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w przypadku zaistnienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 61 § 3 tej ustawy, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi zostanie wzruszony. Sąd podniósł, że zaskarżona decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie zawiera nakazu opuszczenia przez skarżącego Polski (art. 57 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach), ale nie oznacza, że w wykonaniu zaskarżonej decyzji nie można upatrywać niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obawa taka może wynikać z samej treści art. 61 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, który stanowi, że skuteczne złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony zobowiązuje do traktowania pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej za legalny do czasu wydania decyzji ostatecznej w sprawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony (por. odpowiednio postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OZ 614/12, niepubl.; z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OZ 702/12, niepubl.; z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OZ 1115/12, niepubl.). Zachodzą zatem przesłanki przemawiające za uwzględnieniem wniosku skarżącego. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że w przedmiotowym wniosku skarżący nie wykazał przesłanek uzasadniających wstrzymanie. Uzasadniając przedmiotowy wniosek skarżący wskazał, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji pozwoli mu na zachowanie legalnego pobytu do czasu rozpatrzenia sprawy przez Sąd, co stanowi gwarancję jego czynnego udziału w postępowaniu sądowym. Natomiast odnośnie twierdzenia organu, że wstrzymać można wyłącznie decyzję, która nadaje się do wykonania Sąd wskazał, że z poglądem odmawiającym udzielania ochrony tymczasowej adresatowi decyzji odmownej polemizowano. Argumentacja przytaczana na rzecz możliwości wstrzymania wykonania aktów administracyjnych odmownych wskazuje, że w istocie chodzi o wstrzymanie skutków decyzji odmownej, które mają znaczenie prawne dla skarżącego. Wstrzymanie wykonania decyzji odmownej polega na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje. Należy zatem uznać, że samo to, że dany akt jest rozstrzygnięciem odmawiającym przyznania uprawnienia nie przesądza o konieczności odmowy przyznania stronie postępowania sądowego ochrony tymczasowej. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców reprezentowany przez pełnomocnika A. P. Organ zarzucił naruszenie przepisu art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji, której brak przymiotu wykonalności oraz orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji bez wskazania konkretnych okoliczności przemawiających za zastosowaniem art. 61 § 3 p.p.s.a., tzn. bez wskazania, jaka konkretnie szkoda czy trudny do odwrócenia skutek groziłby skarżącemu w przypadku opuszczenia Polski. Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, przesłanki mające uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu można rozważać dopiero po stwierdzeniu, że akt ten nadaje się do wykonania, a więc wstrzymanie jest dopuszczalne. Organ przytoczył uzasadnienie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OZ 422/11, w którym Sąd stwierdził, że "wykonaniu podlegać mogą akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów". W ocenie organu zaskarżona decyzja, na mocy której odmówiono skarżącemu określonego typu zezwolenia na pobyt w Polsce nie zawiera żadnych nakazów, czy zakazów, które można egzekwować. Decyzja taka nie podlega więc w ogóle wykonaniu, a jej skutkiem nie jest nakaz określonego zachowania się adresata, a jedynie brak nabycia określonego prawa w sferze administracyjnoprawnej. Organ przytoczył art. 45 ustawy o cudzoziemcach, z którego wynika, iż cudzoziemiec jest obowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed upływem okresu pobytu objętego wizą Schengen lub wizą krajową oraz przed upływem okresu ważności tej wizy, chyba że posiada ważny dokument uprawniający do pobytu na tym terytorium. Niezastosowanie się do tego obowiązku nie pociąga za sobą jego automatycznego, przymusowego wyegzekwowania. Organ zwrócił uwagę na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2010r., sygn. akt II OZ 1032/10, który uchylając postanowienie WSA w Warszawie orzekające o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony zwrócił uwagę, iż bezpośrednim następstwem odmowy udzielenia takiego zezwolenia nie jest wydalenie cudzoziemca z terytorium RP. Pozostanie skarżącego w Polsce wbrew dyspozycji art. 45 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach może dopiero skutkować wszczęciem postępowania bądź to w sprawie o wydalenie, bądź o zobowiązanie skarżącego do opuszczenia terytorium RP. Dopiero wydanie takich decyzji skutkuje nałożeniem na stronę obowiązków, które można egzekwować przymusowo i których wykonanie można wstrzymać. Organ podkreślił, że regulacje ustawy o cudzoziemcach nie przewidują możliwości legalizacji pobytu cudzoziemcom do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżący może natomiast ubiegać się o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na czas postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 53a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, o ile pozostała na terytorium Polski nielegalnie, a ewentualna odmowa udzielenia Jej zezwolenia podlegałaby kontroli sądowej. Skarżący w celu efektywnej realizacji przysługującego mu prawa do sądu może także ubiegać się o wydanie wizy na zasadach ogólnych, jeżeli opuścił terytorium Polski zgodnie z prawem, jak również może ustanowić pełnomocnika. Realizacja prawa do sądu przez cudzoziemca nie jest więc zagrożona. Nawet w przypadku wszczęcia w stosunku do Cudzoziemca postępowania w sprawie o wydalenie, czy zobowiązanie do opuszczenia terytorium Polski wykonanie takiej decyzji może zostać wstrzymane. Powyższemu rozumowaniu w pierwszej kolejności należy zarzucić przyjęcie błędnych założeń tyczących się art. 61 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach. W/w regulacja przewidująca tymczasową legalizację pobytu cudzoziemca ma zastosowanie w postępowaniu odwoławczym — do czasu wydania decyzji ostatecznej w sprawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Tymczasem Sąd apriorycznie założył, że powyższa regulacja ma jakoby zakładać, że: "wstrzymanie wykonania decyzji odmawiającej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony każe traktować pobyt cudzoziemca jako legalny do czasu dokonania przez Sąd kontroli". Zakres stosowania art. 61 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach nie może być automatycznie "rozciągany na postępowanie sądowoadministracyjne. Organ podniósł, iż Sąd przychylając się do wniosku skarżącego nie wskazał, jakie konkretnie trudne do odwrócenia skutki mogłoby wywołać "wykonanie" zaskarżonej decyzji. Sąd nie odniósł się w ogóle do konkretnych okoliczności, podawanych przez skarżącego zakładając niejako z góry, że zagwarantowanie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu stanowi wystarczające uzasadnienie dla wstrzymania wykonania postanowienia i przyjmując jednocześnie założenie o legalnym charakterze pobytu Skarżącego w czasie postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie organu WSA w Warszawie nie dokonał właściwie oceny, czy w sprawie objętej zaskarżeniem istnieje niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zamiast tego Sąd uznał z góry, że niebezpieczeństwo takie istnieje, chociaż żadnych konkretnych okoliczności przemawiających za przyjęciem takiego stanowiska nie wskazał. Z treści uzasadnienia postanowienia można wywieść wniosek, że okoliczności takie istnieją niejako automatycznie ponieważ konieczne jest zapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu. Takie "automatyczne" stosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, iż w każdej tego typu sprawie dopuszczalne, czy nawet konieczne jest wstrzymanie wykonania decyzji. Reasumując organ podkreślił, że "automatyzm" stosowania ochrony tymczasowej, do którego prowadzi argumentacja skarżącej oznaczałby, że w przypadku każdej skargi na rozstrzygnięcie, które wiąże się z opuszczeniem kraju przez cudzoziemca uzasadnione jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Tymczasem możliwości takiej ustawodawca nie przewidział, w każdym przypadku stawiając wymóg żeby strona uprawdopodobniła przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. Do poszukiwania tych przesłanek czy też prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie nie jest upoważniony sąd administracyjny". W odpowiedzi na zażalenie skarżący podtrzymał argumenty podniesione we wniosku, podkreślając, że po przeanalizowaniu około 40 wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z ostatnich lat w prawie wszystkich przypadkach (poza jednym) Sąd przyznał rację skarżącemu cudzoziemcowi uchylając decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas określony i wstrzymując wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji objętej skargą, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi zostanie wzruszony. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Z stanowiskiem zajętym przez Sąd I instancji należy się zgodzić, skarżący wskazał na konkretne okoliczności, które mogą powstać wskutek wykonania zaskarżonej decyzji, co powoduje, iż możliwe jest poddanie złożonego przez stronę wniosku ocenie opartej o podstawy wymienione w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wbrew stanowisku Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, do skarżącego nie można odnosić normy art. 45 § 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2033 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2011 r. nr 264, poz. 1573) ponieważ podstawy dotychczasowego pobytu skarżącego na terytorium Polski nie stanowiła wiza. Wobec tego wskazany przez organ wymóg, by cudzoziemiec opuścił terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed upływem okresu pobytu objętego wizą Schengen lub wizą krajową oraz przed upływem okresu ważności tej wizy, chyba że posiada ważny dokument uprawniający do pobytu na tym terytorium, nie ma w sprawie zastosowania. Sytuacja skarżącego powinna być oceniana w świetle art. 59 cyt. ustawy, mając na uwadze, że dotychczasowy (legalny) pobyt skarżącego w Polsce wynikał z decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009 r. oraz kolejnej z dnia [...] stycznia 2010 r. udzielających skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Przywołany przepis nakłada na cudzoziemca obowiązek opuszczenia terytorium Polski przed upływem terminu ważności zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, chyba że cudzoziemiec uzyskał kolejne zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, zezwolenie na osiedlenie się lub zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Ponadto skarżący wykazał, iż posiada zezwolenie na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zezwolenie z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz przedłużenie zezwolenia typu A z dnia [...] października 2009 r.). Zaskarżona decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie zawiera nakazu opuszczenia przez skarżącego Polski (art. 57 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach). Powyższe nie oznacza jednak, że w wykonaniu zaskarżonej decyzji nie można upatrywać niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ma to związek z treścią art. 61 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, który stanowi, że skuteczne złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony zobowiązuje do traktowania pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej za legalny do czasu wydania decyzji ostatecznej w sprawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Jeżeli powyższa regulacja zakłada, że wstrzymanie wykonania decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony każe traktować pobyt cudzoziemca w Polsce jako legalny do czasu dokonania przez sąd kontroli prawidłowości decyzji objętej skargą, to brak przyznania cudzoziemcowi ochrony tymczasowej na czas postępowania sądowego jest równoznaczny z uznaniem pobytu skarżącego w tym okresie za nielegalny. Nadanie przebywaniu skarżącego w Polsce takiego charakteru daje postawę, by wykonanie zaskarżonej decyzji łączyć z zaistnieniem przesłanek wskazanych w 61 § 3 p.p.s.a., skoro okoliczność ta wymaga od skarżącego opuszczenia terytorium Polski, wiążącego się z zerwaniem więzów rodzinnych, zanim decyzja odmawiająca udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony i zawarta w niej argumentacja zostaną poddane kontroli sądowej pod względem jej zgodności z prawem (por. postanowienia NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OZ 614/12, z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OZ 702/12, z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OZ 765/10, z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OZ 1115/12). Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.