II OSK 1343/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. - pełnomocnika inicjatorów referendum od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 215/13 o odrzuceniu skargi M. S. - pełnomocnika inicjatorów referendum na uchwałę Rady Gminy Świlcza z dnia 13 lutego 2013 r. nr XXXIV/257/2013 w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 215/13 odrzucił skargę M. S. - pełnomocnika inicjatorów referendum na uchwałę Rady Gminy Świlcza z dnia 13 lutego 2013 r. nr XXXIV/257/2013 w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest, podjęta na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. Nr 88, poz. 985 ze zm.), zw. dalej ustawą o referendum lokalnym, oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), zw. dalej u.s.g.), uchwała nr XXXIV/257/2013 Rady Gminy Świlcza z dnia 13 lutego 2013 r. w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w B. Z.. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 21 listopada 2012 r. (23 listopada 2012 r. - data wpływu do organu) M. S., J. K., T. G., R. K., M. Z., reprezentowani przez pełnomocnika inicjatora referendum M. S. powiadomili Wójta Gminy Świlcza o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum gminnego w sprawie zamierzonej likwidacji Szkoły Podstawowej w B. Z.. W piśmie z dnia 28 listopada 2012 r. Wójt Gminy Świlcza poinformował o liczbie mieszkańców gminy uprawnionych do głosowania. W dniu 15 stycznia 2013 r. do Wójta Gminy Świlcza wpłynął wniosek M. S. – pełnomocnika inicjatora referendum o przeprowadzenie referendum lokalnego w którym zostanie zadane pytanie: czy sprzeciwia się Pan/Pani likwidacji Szkoły Podstawowej w B. Z. Do wniosku dołączono oryginały kart poparcia przeprowadzenia referendum. W dniu 18 stycznia 2013 r. Rada Gminy Świlcza podjęła uchwałę nr XXXII/250/2013 w sprawie powołania komisji doraźnej Rady Gminy Świlcza w celu sprawdzenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego. W protokole z dnia 21 stycznia 2013 r. nr 1/2013 badająca wniosek Komisja stwierdziła, że zawiera on wymaganą liczbę podpisów. Wskazała, że zawiadomiony pisemnie i telefonicznie pełnomocnik inicjatora nie wziął udziału w posiedzeniu Komisji. Nadto Komisja zaleciła sporządzenie opinii prawnych w przedmiocie wniosku o referendum. Po otrzymaniu ww. opinii prawnych Rada Gminy Świlcza, w trakcie posiedzenia, które odbyło się w dniu 4 lutego 2013 r. i z którego sporządzony został protokół nr 2/2013 wyraziła opinię, że wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum nie spełnia wymogów ustawy o referendum lokalnym i prowadzi co rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. W związku z powyższym zawnioskowała do Rady Gminy Świlcza o podjęcie uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w B. Z.. Komisja stwierdziła, że wniosek o przeprowadzenie referendum został złożony w dacie funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały Rady Gminy Świlcza z dnia 14 grudnia 2012 r. nr XXX/232/2012 w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w B. Z. (podjętej po uprzednim przyjęciu uchwały o zamiarze jej likwidacji, zgodnie z art. 58 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty), która to uchwała nie została zakwestionowana przez Wojewodę Podkarpackiego w trybie nadzoru i jest w trakcie realizacji. Komisja wskazała, że złożenie wniosku o przeprowadzenie referendum w sprawie już rozstrzygniętej sprawia, że z punktu widzenia skutków prawnych wyniki referendum mogłyby stanowić usprawiedliwienie do odstąpienia od decyzji podejmowanych przez radę. Nadto realizacja ewentualnie wiążących dyspozycji referendum musiałaby się sprowadzić do zanegowania skutków likwidacji szkoły w postaci restytucji rozwiązanych stosunków pracy z nauczycielami i związanych z tym kwestii finansowych. Komisja zwróciła uwagę, że przepisy ustawy o referendum lokalnym nie zawierają regulacji na wypadek, gdy rada gminy rozstrzygnęła już kwestię mającą być przedmiotem referendum. Wskazując na orzecznictwo administracyjne i sądowe Komisja wskazała, że dominuje teza o niedopuszczalności referendum w takich okolicznościach. Komisja wskazała również na wadliwość pytania referendalnego, nieinformującego o tym, że sprawa jest już rozstrzygnięta. Tak sformułowane pytanie sugeruje, że referendum ma charakter rozstrzygający, podczas gdy podjęta już została uchwała rady gminy o likwidacji szkoły. Końcowo Komisja podała, że zaproszony pełnomocnik inicjatora referendum nie wziął udziału w posiedzeniu komisji. W dniu 13 lutego 2013 r. Rada Gminy Świlcza podjęła uchwałę nr XXXIV/257/2013 w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w B.Z. Powołując się na ustalenia powołanej komisji podano, że przyczyną odrzucenia wniosku jest fakt funkcjonowania w obrocie prawnym – podjętej przed złożeniem tego wniosku i niekwestionowanej formalnie uchwały Rady Gminy Świlcza z dnia 14 grudnia 2012 r. nr XXX/232/2012 o likwidacji tej szkoły. Dodatkowo organ wskazał, że w protokole nr 2/2013 z posiedzenia komisji, które odbyło się w dniu 4 lutego 2013 r., wynika, że złożone karty poparcia zawierają nieprawidłowość w postaci wymienienia z imienia i nazwiska tylko czterech mieszkańców członków grupy – inicjatora referendum, zamiast, co wynika z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym, co najmniej pięciu. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła M. S., J. K., T. G., R. K., M. Z.c wnosząc o wstrzymanie jej wykonania, uchylenie jej w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności uchwały, stwierdzenie wydania uchwały z rażącym naruszeniem prawa. Zawnioskowano również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i przeprowadzenie dowodów z przedstawionych dokumentów. Zaskarżonej uchwale zarzucono: - naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym przez niewyznaczenie inicjatorowi referendum terminu do usunięcia uchybień a odnoszących się do nieprawidłowego oznaczenia grupy pięciu obywateli; - naruszenie art. 18 ustawy o referendum lokalnym poprzez niewydanie uchwały o przeprowadzeniu referendum pomimo spełnienia przez inicjatorów ustawowych wymogów związanych z jego przeprowadzeniem; - wydanie uchwały nr XXX/232/2012 z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w B. Z. pomimo złożenia inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie likwidacji ww. placówki oświatowej oraz wniosków inicjatora o wstrzymanie wydania tej uchwały do czasu rozstrzygnięcia kwestii związanej z przeprowadzeniem referendum. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy i podkreślono, że w dniu 23 listopada 2012 r. pełnomocnik inicjatora referendum złożył na ręce Wójta Gminy Świlcza pismo o podjęciu inicjatywy obywatelskiej w sprawie referendum lokalnego, pismem tym wykazano wymaganą liczbę osób niezbędną do zawiązania inicjatywy. W potwierdzeniu otrzymania ww. pisma organ nie zgłaszał żadnych uchybień formalnych, dlatego też przystąpiono do zbierania podpisów poparcia przeprowadzenia referendum. Zdaniem strony skarżącej Rada Gminy bezpodstawnie uznała, że pierwszy wniosek o zawiązaniu komitetu inicjacyjnego w sprawie referendum był obarczony wadami. To uchybienie, na żadnym etapie prowadzonej korespondencji, nie było przez organ wskazywane, nie wezwano również pełnomocnika inicjatora do usunięcia ewentualnego uchybienia. Takie działania Rady Gminy strona skarżąca uznała za nieodpowiadajace prawu i naruszające zasadę sprawiedliwości społecznej. Podkreślono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym ilość wymaganych podpisów powoduje, że inicjatywa społeczna w kwestii referendum winna zostać uwzględniona, a organ winien powstrzymać się od podjęcia uchwały w zakresie przedmiotu, który miał być poddany pod publiczne rozstrzygnięcie. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych strona wywiodła, że zasada samodzielności samorządu terytorialnego nie ma charakteru absolutnego, a w razie sporu w sprawie likwidacji szkół publicznych organy samorządu terytorialnego winny wykorzystać instytucję referendum lokalnego by umożliwić wspólnocie mieszkańców wyrażenie stanowiska w sprawie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Świlcza wniosła o jej oddalenie powołując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Odrzucając skargę Sąd Wojewódzki wskazał, że stosownie do treści art. 20 ust 1 ustawy o referendum lokalnym, na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu określonego w art. 18, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia. Sąd Wojewódzki wskazał, że skarżona uchwała Rady Gminy Świlcza z dnia 13 lutego 2013 r. odrzucająca wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum została przesłana w dniu 14 lutego 2013 r., którą skarżąca otrzymała w dniu 15 lutego 2013 r., kwitując odbiór własnoręcznym podpisem. Termin więc do złożenia na tę uchwałę skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z przytoczonym wyżej uregulowaniem zawartym w art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym mijał w dniu 1 marca 2013 r. Skargę na tę uchwałę skarżąca złożyła osobiście w Urzędzie Gminy w Świlczy w dniu 1 marca 2013 r. Wójt Gminy Świlcza przekazał tę skargę do Sądu Wojewódzkiego w dniu 5 marca 2013 r. za pośrednictwem poczty. W tym miejscu Sąd Wojewódzki wskazał, że przepisami ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym wprowadzone zostały szczególne uregulowania, w świetle których, skarga przysługuje na uchwałę odrzucającą wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum i może ją wnieść wyłącznie inicjator referendum. Nadto ustawodawca wprowadził odrębny termin i tryb wnoszenia skarg przyjmując, że skargę tego rodzaju wnosi się bezpośrednio do sądu (tak; K. Czaplicki, B. Dauter, A. KisieLewicz, F. Rymarz, Ustawa o referendum lokalnym, Komentarz, Warszawa 2007). W tym stanie sprawy, złożenie przez skarżącą skargi do sądu administracyjnego w Urzędzie Gminy w dniu 1 marca 2013 r., w sytuacji gdy skarga ta została sądowi przesłana w dniu 5 marca 2013 r. skutkowało złożeniem skargi z uchybieniem czternastodniowego terminu do jej złożenia. Stosownie bowiem do treści art. 83 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., terminy oblicza się według przepisów prawa cywilnego, z zastrzeżeniem § 2. Zgodnie zaś z art. 85 § 3 p.p.s.a. równoznaczne z wniesieniem pisma (skargi) do sądu jest oddanie jej w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe lub w polskim urzędzie konsularnym. W tym stanie prawnym, złożenie przez skarżącą skargi w Urzędzie Gminy w dniu 1 marca 2013 r., który to dzień był ostatnim do skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego, nie spełnia przesłanki określonej art. 85 p.p.s.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy skarga została wniesiona dopiero w dniu 5 marca 2013 r. poprzez nadanie jej przez Wójta Gminy Świlcza do Sądu Administracyjnego za pośrednictwem poczty. Ta konstatacja oznacza, że skarga została złożona z uchybieniem terminu określonego art. 20 ust. 1 ustawy o referendum. Stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia skargi obligowało Sąd, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. do odrzucenia skargi bez badania przyczyn naruszenia tego terminu. Skargę kasacyjną na postanowienie Sądu Wojewódzkiego wniosła M. S. jako pełnomocnik inicjatorów referendum. Postanowieniu temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym poprzez przyjęcie, iż skarga na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucająca wniosek mieszkańców winna zostać złożona bezpośrednio do sądu administracyjnego z pominięciem art. 54 § 1 p.p.s.a. wskazując jednocześnie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie odrzucenia skargi. Wskazując na te zarzut wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym o taryfowych kosztach zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącej kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej interpretacji postanowień art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, przyjmując, że skarga, o której mowa w tym przepisie, powinna zostać złożona bezpośrednio do sądu administracyjnego z pominięciem art. 54 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 20 ust. 1 stanowi, że: "Na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, (...), inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia". Analiza normatywna omawianej regulacji prowadzi do wniosku, że skarga do sądu przysługuje wyłącznie na uchwałę odrzucającą wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum; że może ją wnieść wyłącznie inicjator referendum oraz, że skargę wnosi się bezpośrednio od wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wprawdzie ustawodawca nie określił tego wprost w przepisie art. 20 ust. 1 ustawy o referendum tak, jak uczynił to np. w art. 13 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. Nr 51, poz. 297 ze zm.), jednakże wykładnia systemowa i teleologiczna norm w obrębie jednostki redakcyjnej art. 20 ustawy o referendum lokalnym wskazuje, że w tej materii mamy do czynienia z lex specialis wobec postanowień P.p.s.a. dotyczących zasad i trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Kognicja sądu administracyjnego jest bowiem wyraźnie wytyczona przepisami ustawy o referendum lokalnym. Skargę wnosi się bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego bez potrzeby wzywania organu na piśmie, do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 4 P.p.s.a; por. A. Kisielewicz, Komentarz do art. 20 ustawy o referendum lokalnym, [w:] Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, ABC Warszawa 2007, s. 102-103). Wniesienie przez inicjatora referendum skargi do sądu na uchwałę w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum stanowi wyjątek od zasady wnoszenia skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 54 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to również, że nie mają w tym przypadku zastosowania regulacje dające organowi, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, prawo autokontroli, tj. prawo do uwzględnienia skargi w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy (art. 54 § 3 p.p.s.a.). Ustanawiając sądową kontrolę negatywnego rozstrzygnięcia rady, bądź milczenia organu, ustawodawca przyznał legitymację do wniesienia skargi inicjatorowi referendum. Określił jednocześnie 14-dniowy termin do dokonania tej czynności liczony od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia. Należy mieć na uwadze, że ze względu na usprawnienie procedury referendalnej, wyrok sądu uwzględniający skargę zastępuje uchwałę rady. Sąd orzeka, więc za organ, który odrzucił wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum i wyrok sądu stanowi podstawę do wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum (art. 20 ust. 3 i 4 ustawy o referendum). W okolicznościach przedmiotowej sprawy bezspornym jest, że w dniu 13 lutego 2013 r. Rada Gminy Świlcza podjęła uchwałę w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w B. Z., która następnie w dniu 14 lutego 2013 r. została przesłana, a w dniu 15 lutego 2013 r. odebrana osobiście przez skarżącą. Zatem termin do wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego upływał w dniu 1 marca 2013 r. Skarżąca wniosła natomiast skargę na ww. uchwałę w dniu 5 marca 2013 r. poprzez nadanie jej przez Wójta Gminy Świlcza. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji trafnie wywiódł, że została ona wniesiona z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, a zatem jako spóźniona podlegała odrzuceniu, na zasadzie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.