II SA/Kr 168/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie NSA Anna Szkodzińska / spr. / WSA Waldemar Michaldo Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody z dnia 4 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. II SA/Kr 168/13 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] maja 2012 roku [...] Starosta K. na podstawie art. 73 ust. 2 pkt 1, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 z póź. zm.), art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz.651 z późn. zm), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w związku z postanowieniem Wojewody z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Ł.W. w wysokości 112 175,00 zł. Odszkodowanie przyznano za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] obr. [...] zajętą pod drogę gminną – ul. [...] w K. , której własność z mocy prawa nabyła Gmina K. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu 21 czerwca 2005 roku oraz 8 grudnia 2005 roku A.W. działając jako przedstawiciel ustawowy małoletniego Ł.W. , wystąpiła do Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] Obr [...] zajętej pod drogę gminną. Z kolei decyzją z dnia [...] lutego 2011 roku Wojewoda stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina K. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] stanowiącej własność Ł.W. , zajętej pod drogę gminna, ulicę [...] w K. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy ustalając wartość odszkodowania za nieruchomość na kwotę 112 175, 000 zł. W ocenie organu sporządzony operat został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami o gospodarce nieruchomościami, Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jak również standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Starosta wskazał, iż do wypłaty odszkodowania zobowiązana jest Gmina K. , reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołanie wniosła Gmina K. Decyzją z dnia [... ] grudnia 2012 roku, znak [...], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca dokonał wyceny zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podniósł, iż Prezydent Miasta K. nie przedstawił w toku postępowania innego operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania, który mógłby stanowić swego rodzaju alternatywę dla wyceny autorstwa J.W. . Na decyzję Wojewody skargę wniosła Gmina Miejska K. domagając się uchylenia decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie prawa materialnego tj. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego J.W. z dnia 15 lutego 2012 roku za sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i uznanie, że ustalenie wartości nieruchomości na dzień 9 grudnia 2011 roku jest prawidłowe, podczas gdy wartość nieruchomości winna być ustalona na dzień 15 lutego 2012 roku, tj. na dzień sporządzenia operatu szacunkowego. Nadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kodeksu postępowania administracji poprzez uznanie za udowodnioną wysokość odszkodowania należnego Ł.W. , na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 15 lutego 2012 roku przez rzeczoznawcę majątkowego J.W. , podczas gdy operat zawiera błędy dyskwalifikujące go jako dowód w sprawie i tym samym nie może stanowić podstawy dla ustalenia i wypłaty odszkodowania. Również Gmina Miejska K. zarzuciła naruszenie art. 10 kpa poprzez niezawiadomienie jej o zebraniu całości materiału dowodowego w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem i dowodami i tym samym pozbawienie jej czynnego udziału w ostatnim stadium postępowania. Nadto zarzucono obrazę art. 39 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez doręczanie skarżącemu pism za pośrednictwem platformy ePUAP, podczas gdy skarżący ani nie wnioskował o taki sposób doręczania pism, ani też nie wyraził na taki sposób ich doręczania zgody. W ocenie skarżącego rzeczoznawca w sposób nieprawidłowy i nieuprawniony przyjął datę 9 grudnia 2011 roku jako dzień, na który ustalono wartość rynkową wycenianej nieruchomości. Nadto rzeczoznawca w sposób bezkrytyczny przyjął do porównania transakcje nieruchomościami nie uwzględniając warunków zawarcia transakcji i szczegółów transakcji. Zastrzeżenia budzi także dobór transakcji przyjętych do porównania. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wykluczył możliwość zastosowania dla celów wyceny cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, bez przeprowadzenia wnikliwej analizy rynku właściwego dla takich transakcji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę jest zgodny z obowiązującymi przepisami. Zastosowana przez biegłego metoda porównawcza jest słuszna w przedmiotowej sprawie. Pozwala na analizę nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenionej ze względu na położenie, warunki agrotechniczne, kulturę gleb, oraz jakość drogi dojazdowej, a w konsekwencji do określenia prawidłowej kwoty odszkodowania. Zgodnie z § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Regulacja ta znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy istnieją i są znane ceny transakcyjne za nieruchomości, które zostały zajęte pod drogi publiczne lub przeznaczone pod ich budowę. Rzeczoznawca majątkowy jest więc zobligowany przy szacowaniu wartości nieruchomości do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany. Dopiero jeżeli analiza badanego rynku wykaże brak transakcji nieruchomości nabywanych celem realizacji inwestycji drogowych, rzeczoznawca majątkowy może zastosować § 36 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia w/w. Powyższe musi jednak znaleźć odzwierciedlenie we wstępnych warunkach wyceny w postaci zamieszczenia informacji o braku na badanym rynku transakcji nieruchomości podobnych nabywanych pod budowę dróg publicznych. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej warunki te zostały spełnione, jak również dokonano wystarczającej analizy przesłanek, które warunkowały przyjęcie za podstawę wyceny regulacje § 36 ust. 4 Rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134). Stosownie do treści art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi. Odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, na wniosek właściciela złożony do dnia 31 grudnia 2005 r. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy ( 1 stycznia 1999 r.), przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Zgodnie z przepisem art.134 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Uzupełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy – rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109, zmiana Dz.U.2011.165.985). Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust.1). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust.2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4). Stosownie do treści § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia, przy określaniu wartości działek zajętych pod drogi publiczne dla obliczenia odszkodowania o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zastosowanie mają przepisy ust. 1 – 4 § 36, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r. i nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. Dla określania wartości działek gruntu zajętych pod drogi publiczne odpowiednie zastosowanie znajdą zatem następujące regulacje: - przyjmuje się stan nieruchomości z dnia 29 października 1998 r. i ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy, - nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji, - w przypadku gdy została przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W sprawie o ustalenie odszkodowania zasadniczym dowodem jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Nie oznacza to jednak, że organ rozstrzygający sprawę nie jest zobligowany do oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Okoliczność, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza jeszcze, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko. Organ rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać, czy przedłożony operat jest zgodny ze stosownym przepisem, jak również czy jest logiczny i zupełny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24.01.2012 r., sygn. I OSK 172/11, LEX nr 1124070). W operacie przyjętym przez organy za prawidłową podstawę ustaleń, wskazano szczegółowo podstawy prawne przyjętego sposobu dokonywania wyceny, powołując się na przepisy rozporządzenia wykonawczego w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Nie jest wadą istotną tego operatu niewielka rozbieżność w datach: rzeczoznawca jako datę ustalenia poziomu cen rynkowych wskazał 9 grudnia 2011 r., a jako datę sporządzenia operatu 15 lutego 2012 r. Zważywszy na stosunkową niewielką odległość czasową pomiędzy tymi datami, założyć zasadnie należy, że kwestia ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Nie jest więc uzasadniony zarzut, że podanie tych dwóch dat pozostaje w sprzeczności z przepisem § 36 ust. 1 rozporządzenia , który nakazuje szacowanie nieruchomości wg. cen z dnia ustalenia odszkodowania. Nie można uznać za uzasadniony zarzut dotyczący ograniczenia poszukiwań transakcji nieruchomościami drogowymi do rynku lokalnego. To właśnie w granicach rynku lokalnego najbardziej racjonalne jest poszukiwanie nieruchomości "podobnych". Zgodnie z § 26 ust. 3 rozporządzenia rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca uwzględniając m.in. przedmiot, zakres, cel oraz podobieństwo rynków. Określenie rynku należało więc do kompetencji rzeczoznawcy, a nie ma żadnych wskazań przemawiających za tym, aby w tym zakresie ocena nie była prawidłowa. Wada operatu pozostająca w związku z omawianą kwestia tkwi w tym, że nie wyjaśnia on dostatecznie dlaczego liczba "przyjętych do analizy transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne z obrębów dzielnicy [...] " nie jest "odpowiednia" . Teza ta nie została w ogóle rozwinięta i umotywowana, a przecież miała ona w sprawie zasadnicze znaczenie, skoro jej przyjęcie umożliwiło dokonanie szacunku w odniesieniu do wartości innych nieruchomości (o przeznaczeniu nie drogowym, lecz przeważającym wśród gruntów przyległych). Trafny jest też zarzut o brakach operatu w zakresie opisu nieruchomości będących przedmiotem transakcji przyjętych do porównań. W tabeli nr 1 na stronach 9 i 10 operatu wymieniono 16 transakcji, przy czym podano ich daty, przeznaczenie nieruchomości będących ich przedmiotem, lokalizacje, powierzchnie działek i ich ceny. Po wyeliminowaniu 2 transakcji "o wartościach skrajnych", opisano szczegółowo wyłącznie dwie pozostałe skrajne transakcje, podając położenie, konfigurację, uzbrojenie i inne. Operat nie zawiera tak szczegółowego opisu 12 pozostałych nieruchomości wymienionych w tabeli nr 1. Stąd tez za uzasadniony należy uznać zarzut skarżącej, że operat nie ujawnia wszystkich przyczyn, dla których przyjęte do porównania nieruchomości uznano za podobne do wycenianej. Rzeczoznawca majątkowy powinien w sposób jednoznaczny wyjaśnić kwestię dopuszczalności uznania za nieruchomości podobne nieruchomości przyjęte do porównań, w tym różniące się znacznie powierzchnią od nieruchomości wycenianej (por. wyrok NSA z dnia 20.10.2010 r., sygn.I OSK 23/10, Lex nr 745182). Podobieństwo przyjętych do porównań nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Dokonanie wyceny na podstawie niewłaściwie dobranych nieruchomości podobnych mogło mieć istotny wpływ na końcowy wynik wyceny, a co ta tym idzie na treść decyzji. Stwierdzić należało, że zaskarżona, jak i poprzedzające ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, oraz art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O zakazie wykonywania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy