II SA/Wa 2134/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Sławomir Antoniuk, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2013 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z pełnienia obowiązków na stanowisku [...] - oddala skargę - Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie odwołania [...] SG R. G. z pełnienia obowiązków na stanowisku [...] w Z. w części dotyczącej daty odwołania z powierzenia pełnienia obowiązków służbowych; ustalił nową datę odwołania z powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na dzień [...] października 2012 r.; w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu organ wskazał na następujący stan faktyczny w sprawie. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. powierzył [...]. SG R. G. od dnia [...] sierpnia 2012 r. do dnia [...] listopada 2012 r. pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku [...] w Z. Rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W treści uzasadnienia wskazano, że powierzenie obowiązków nastąpiło na wniosek Komendanta Placówki SG w Z. i podyktowane było potrzebami służby. W dniu [...] sierpnia 2012 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, odwołał powyższego funkcjonariusza z dniem [...] sierpnia 2012 r. z pełnienia obowiązków na stanowisku [...] w Z. W uzasadnieniu rozkazu, organ powołał się na wniosek Komendanta Placówki SG w Z. o odwołanie funkcjonariusza z pełnienia obowiązków służbowych na ww. stanowisku w związku z ustaniem przesłanek, na podstawie których nastąpiło powierzenie. Od powyższego rozkazu funkcjonariusz złożył odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej. Stwierdził, że w zaskarżonym rozkazie niewłaściwie wskazano jako podstawę jego wydania art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, tymczasem, zdaniem funkcjonariusza, na podstawie zaskarżonego rozkazu został on przeniesiony na niższe stanowisko i w związku z tym uległa obniżeniu jego grupa uposażenia, co wypełnia przesłankę z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej. To z kolei skutkuje po stronie organu obowiązkiem zbadania czy w sprawie zaszły obligatoryjne i fakultatywne okoliczności, wymienione w tym przepisie. W decyzji z dnia [...] października 2012 r., wydanej po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną rozkazu personalnego o odwołaniu z pełnienia obowiązków służbowych stanowi art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, w myśl którego funkcjonariuszowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku na czas nieprzekraczający 12 miesięcy. W tym okresie funkcjonariuszowi przysługuje uposażenie stosownie do powierzonego stanowiska, lecz nie niższe od dotychczasowego. Z treści przepisu wynika, że powierzenie obowiązków służbowych jest czasowe i dotyczy z reguły wyższych od zajmowanych przez funkcjonariuszy stanowisk. O długości okresu powierzenia obowiązków służbowych decydują przełożeni właściwi w sprawach osobowych, po uwzględnieniu istniejących potrzeb służbowych. Powierzenie obowiązków może ustać bądź z upływem okresu, na który nastąpiło powierzenie, bądź przed tym terminem, w sytuacji, gdy właściwi przełożeni uznają za niecelowe jego kontynuowanie. Podkreślił, że funkcjonariusz w dniu [...] sierpnia 2012 r. wystąpił z prośbą o skierowanie na komisję lekarską, w dniu [...] sierpnia 2012 r. z prośbą o zwolnienie ze służby w Straży Granicznej, a od dnia [...] sierpnia 2012 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim. Okoliczności te, w ocenie organu, były wystarczającymi przesłankami przemawiającymi za odwołaniem skarżącego z powierzenia pełnienia obowiązków na stanowisku [...], funkcjonariusz nie dawał bowiem gwarancji realizacji zadań na powierzonym mu stanowisku. Stwierdził, że należy sądzić, iż funkcjonariusz nie miał w ogóle zamiaru objąć obowiązków na powierzonym stanowisku. Wyjaśnił, że organ I instancji wydając rozkaz o odwołaniu funkcjonariusza z powierzenia obowiązków kierował się ważnym interesem służby wyrażającym się zadaniami Straży Granicznej realizowanymi wyłącznie przez osoby dające rękojmię wywiązywania się z nałożonych obowiązków. W interesie służby jest, aby na określonym stanowisku służbowym były wykonywane zadania. Stwierdził, że skoro w przedmiotowej sprawie powierzone funkcjonariuszowi zadania nie mogły być realizowane z uwagi na fakt, że od dnia [...] sierpnia 2012 r. przebywa on na zwolnieniu lekarskim, brak jest zatem zasadności utrzymywania stanu powierzenia mu obowiązków służbowych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, a to art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej poprzez jego niezastosowanie wobec skarżącego skutkujące utrzymaniem w mocy rozkazu personalnego organu I instancji, pomimo braku przesłanek do jego wydania; naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, poprzez błędną wykładnię tego przepisu, według której wszelkie decyzje wydawane w oparciu o ten przepis są decyzjami w pełni uznaniowymi; naruszenie art. 7 kpa, poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie uwzględniono nie stojącego w sprzeczności z interesem społecznym ani nie przekraczającego możliwości organu wynikającego z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych słusznego interesu skarżącego; naruszenie art. 80 w zw. z art. 77 § 1 kpa, polegające na niezebraniu całości materiału dowodowego i niedokonaniu wszechstronnej oceny tego materiału; naruszenie art. 107 § 1 i 2 kpa polegające na braku uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji oraz braku odniesienia się Komendanta Głównego Straży Granicznej do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga R. G. analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. nr 116, poz. 675 ze zm.) funkcjonariuszowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku na czas nieprzekraczający 12 miesięcy. W okresie tym funkcjonariuszowi przysługuje uposażenie stosownie do powierzonego stanowiska, lecz nie niższe od dotychczasowego. Z cytowanego powyżej przepisu i użytego tak określenia "może powierzyć" wynika, że decyzja wydana na tej podstawie (tak w przedmiocie powierzenia obowiązków, jak i odwołania z powierzenia), ma charakter uznaniowy. Ustawodawca zagwarantował bowiem organowi prawo do kształtowania polityki kadrowej i prawo do decydowania o odwołaniu z uwzględnieniem potrzeb służbowych. Uznaniowość ta jednak nie oznacza całkowitej i niekontrolowanej swobody w tej kwestii, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony obwarowania dotyczące okresu, na jaki mogą być powierzone obowiązki oraz wysokość uposażenia, z drugiej zaś przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), regulujące problematykę prowadzenia postępowania. Właściwy organ Straży Granicznej, podejmując rozkaz personalny, czy też decyzję administracyjną w przedmiocie powierzenia funkcjonariuszowi obowiązków służbowych na danym stanowisku lub odwołania z ich powierzenia, jest zatem zobowiązany do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 23/11, wyrok NSA z dnia 30 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 162/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1143/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1298/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie zarówno Komendant Główny Straży Granicznej, jak i Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej przestrzegali tych zasad. Organy podjęły kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, a następnie wydały rozstrzygnięcie w sprawie szczegółowo jej uzasadniając. Organy zarówno powierzając skarżącemu obowiązki służbowe, jak i odwołując go z tego powierzenia powołały się na potrzeby służbowe i związaną z tym potrzebę zapewnienia ciągłości realizacji zadań służbowych na danym stanowisku. Uzasadnienie to niewątpliwie mieści się w uznaniowych kryteriach cytowanego powyżej przepisu art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Dlatego też za prawidłową należy uznać ocenę organu, że działanie skarżącego polegające na kierowaniu próśb o skierowanie na komisję lekarską, zwolnienie ze służby w Straży Granicznej, a także pozostawanie na zwolnieniu lekarskim doprowadziło do sytuacji, w której nie został zrealizowany cel powyższego powierzenia - nie zostały zaspokojone potrzeby służbowe, ponieważ faktycznie, obowiązki, które zostały skarżącemu powierzone, nie były realizowane. Zatem uzasadnione było wydanie decyzji o odwołaniu powierzenia skarżącemu obowiązków służbowych. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy wskazać, że są one niezasadne. W pierwszej kolejności należy wskazać, że niezrozumiałym jest zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej, określającego warunki przeniesienia funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe. Przepis ten bowiem w ogóle nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Wobec skarżącego zastosowano bowiem instytucję wskazaną w art. 41 ust. 1 ustawy o powierzeniu obowiązków służbowych, a nie instytucję przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, uregulowane w art. 42 ust. 1 i 2 ustawy, co jasno wynika zarówno z rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] o powierzeniu skarżącemu obowiązków służbowych, jak i z rozkazu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o odwołaniu z tego powierzenia. Niezasadnym okazał się również zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 ustawy, bowiem stosownie do powyższych rozważań Sądu decyzja o powierzeniu ma niewątpliwie charakter uznaniowy, ale nie dowolny. Organ ma prawo do kształtowania własnej polityki kadrowej, jednak decyzje podejmowane w tym zakresie mają być odpowiednio uzasadnione i usprawiedliwione. Nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia reguł procesowych z art. 7, art. 80 w zw. z art. 77 § 1 kpa, art. 107 § 1 i 2 kpa, bowiem organy rozpoznające niniejszą sprawę, zasad tych przestrzegały w całym postępowaniu administracyjnym. Dla oceny prawidłowości wydanych w niniejszej sprawie decyzji nie ma też znaczenia podnoszony przez skarżącego dotychczasowy wzorowy przebieg służby, jego zaangażowanie, sumienność, pełna dyspozycyjność, osiągnięcia i związane z tym nagrody i wyróżnienia oraz przyspieszone awansowanie. Okoliczności te nie były brane pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonych decyzji, oceniany nie był bowiem sam funkcjonariusz, ale sposób zaspokojenia potrzeb służby. Skoro skarżący nie wykonywał powierzonych obowiązków, to potrzeby te nie były wypełnione i należało podjąć działania zmierzające do ich realizacji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.