II OSK 1886/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1327/12 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonywanych robót budowlanych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach Wyrokiem z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1327/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawym: Pismem z dnia 24 lipca 2009 r., adresowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, J. G. wskazała, że na sąsiadującej działce należącej do T. [...] rozbudowano dom mieszkalny przy ul. L. [...] w J. w odległości 3 m od granicy z jej działką, wstawiając okno w ścianie szczytowej domu bez jej wiedzy i zgody w kierunku jej działki, co wywołało stan niezgodny z Prawem budowlanym oraz uciążliwości z tym związane. Wobec wyjaśnień T. [...], pismem z dnia 1 lutego 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. poinformował J. G. o braku podstaw do prowadzenia postępowania, wobec ustalenia faktu, że przedmiotowe okno powstało zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym z 1962 r. Pismami z dnia 14 lutego 2010 r. oraz 12 kwietnia 2010 r. skierowanymi do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach J. G. domagała się uchylenia "decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] 2010 r." oraz wydania nakazu zamurowania bezprawnie wykonanego okna. Kolejnym pismem z dnia 9 stycznia 2011 r. J. G. wniosła skargę na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. W wyniku pisma Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, w dniu 27 kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. przeprowadził czynności kontrolne na działce należącej do T. [...]. Wobec braku rozstrzygnięcia sprawy, J. G. złożyła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r. zobowiązał organ I instancji do wydania aktu rozstrzygającego wniosek skarżącej z dnia 24 lipca 2009 r. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności przedmiotowego okna, w związku z ustaleniem jego wykonania zgodnie z prawem. Organ wskazał, że przedmiotowe okno w ścianie szczytowej budynku zostało usytuowane zgodnie z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury w C. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego z dnia [...] 1962 r. znak [...]. Ściana szczytowa z oknem oddalona jest od istniejącego ogrodzenia 3,40 m, co potwierdzono w trakcie przeprowadzonych oględzin z dnia 27 kwietnia 2011 r. Decyzją z dnia [...] 2012 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania J. G., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że prowadząc postępowanie organ I instancji nie ustalił stron tego postępowania i pominął w nim W. G., współwłaściciela nieruchomości, co zdaniem organu, musiało wpłynąć na podjęte rozstrzygnięcie. Decyzją z dnia [...] 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności przedmiotowego okna. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zawartą w poprzedniej decyzji. W wyniku rozpatrzenia odwołania J. G., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że uznał ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. za swoje oraz stwierdził, że stan faktyczny przedstawiony przez organ I instancji pozwala przyjąć, że postępowanie w istocie stało się bezprzedmiotowe, gdyż sporne okno zostało zrealizowane legalnie, co oznacza, że brak jest podstawy do władczej ingerencji organów. J. G. złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając sprzeczność ustaleń ze stanem faktycznym, wskutek niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, naruszenia Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) – dalej: rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie złożonej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1327/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ocena dokonana przez organy nadzoru budowlanego jest prawidłowa. Zdaniem Sądu nie można podważyć faktu, że budynek należący obecnie do uczestniczki postępowania T. [...] powstał legalnie w stanie, w jakim obecnie się znajduje. Wybudowany został przed II wojną światową, a następnie na podstawie pozwolenia udzielonego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa i Architektury w C. A. i K. W. został rozbudowany wg zatwierdzonego projektu budowlanego z dnia [...] 1962 r. Zarówno lokalizacja budynku, jak i wszystkie okna były legalne, zatwierdzone projektem budowlanym, udzielonym ojcu uczestniczki postępowania. Oględziny przedmiotowej nieruchomości wykazały, że budynek należący do T. [...] zlokalizowany jest ścianą do działki skarżącej w odległości 3,40 m, a nadto, że w ścianie tej znajduje się obecnie jedno okno w szczycie budynku. Nie stwierdzono żadnych samowolnych prac budowlanych wykonywanych obecnie. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania w obecnym postępowaniu legalnie wydanego i skonsumowanego pozwolenia na rozbudowę budynku. W powyższych okolicznościach nie można uznać, że doszło do naruszenia zasad Prawa budowlanego oraz rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. W dacie powstania przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz w czasie jego rozbudowy przywołane obecnie przez skarżącą przepisy nie obowiązywały. Nie można zatem legalnej rozbudowy (przeprowadzonej na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa budowlanego) konfrontować z obecnie obowiązującymi przepisami. W wyroku stwierdzono, że czynności podjęte przez organy doprowadziły do prawidłowej oceny, iż w sprawie brak jest podstaw do władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego. Sąd wskazał, że konsekwencją braku możliwości merytorycznego orzekania w sprawie przez organ nadzoru budowlanego była konieczność zakończenia postępowania w inny sposób, tzn. poprzez orzeczenie niemerytoryczne, czyli umarzające postępowanie. Odpowiadając na zarzut zgłoszony w trakcie rozprawy, dotyczący tego, że w sprawie uznano za stronę postępowania zmarłego męża skarżącej, Sąd stwierdził, że niniejsze postępowanie wszczęte zostało już po śmierci W. G., a korespondencja kierowana do niego przez organ pierwszej instancji została odebrana przez członków rodziny bez zawiadomienia organu o zaistniałym fakcie. Nie mogło to zatem w przekonaniu Sądu wpłynąć na ogólną ocenę przedmiotowego postępowania. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 21 marca 2013 r. wniosła J. G. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, polegającą na nieuwzględnieniu uchybień przepisów postępowania popełnionych przez organ administracji publicznej, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 28 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że organa administracyjne prawidłowo określiły krąg stron postępowania pomijając A. B., podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane prowadzi do wniosku, że przy ocenie pojęcia interesu strony w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych, statuująca szersze pojęcie interesu prawnego wynikające z przepisu szczególnego w postaci art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane wskazuje, że A. B., jako współwłaścicielka nieruchomości, winna mieć w sprawie status uczestnika, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia oddalającego skargę w miejsce wyroku uchylającego skarżoną decyzję organu II instancji. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz przyznanie adwokatowi z urzędu P. M. wynagrodzenia za udzieloną skarżącej pomoc prawną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie wszystkie przepisy wskazane w skardze kasacyjnej zostały naruszone w tym postępowaniu. Ustalenie kto jest stroną postępowania w tym przypadku powinno mieć miejsce na podstawie art. 28 k.p.a., a nie na podstawie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przepisy art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego mają bowiem zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oraz w trybach nadzwyczajnych dotyczących tej decyzji. Nie ma natomiast wątpliwości, że do podstawowej powinności organów prowadzących postępowanie administracyjne, w tym przypadku organów nadzoru budowlanego, należy prawidłowe ustalenie kto jest stroną postępowania. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, najpierw organy prowadziły postępowanie uznając za stronę W. G., który od 28 lat już nie żył, a następnie nie sprawdziły czy A. B. – córka skarżącej nie ma przymiotu strony. Powyższe fakty zgłosił na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji pełnomocnik J. G., jednak Sąd nie wyciągnął z tego żadnych wniosków, które by znalazły odzwierciedlenie w zaskarżonym wyroku. Mało tego, pomimo znajdującego się w aktach sądowych odpisu skróconego aktu zgonu W. G. (k. [...]), WSA w Gliwicach wysłał do zmarłego odpis skargi kasacyjnej (k. [...], [...]). Trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej, że brak udziału w postępowaniu administracyjnym podmiotu, który ma przymiot strony stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Kwestii czy A. B. jest współwłaścicielką nieruchomości i czy ma przymiot strony nie wyjaśnił Sąd, nie zawiadomił też ww. o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, czym naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę. Powyższe uchybienia przepisom postępowania, powinien Sąd pierwszej instancji naprawić ponowie rozpoznając sprawę. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.