III SA/Łd 84/13

Dnia 22 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2013 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. nr 212, z 2011r., poz. 1263) oraz art. 134 w związku z art. 126 i 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. Spółki z o.o. w P. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] r. nr [...] zakazującej firmie A. Sp. z o.o. wprowadzania do obrotu produktu o nazwie "B.", Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. przesłał otrzymane w dniu 17 października 2012 r. odwołanie firmy A. Spółki z o.o. w P., wniesione zgodnie z udzielonym pełnomocnictwem do reprezentowania przez radcę prawnego E.K. - od decyzji PPIS w R. z dnia [...] r. nr [...] zakazującej firmie A. Sp. z o.o. w P. wprowadzania do obrotu produktu o nazwie "B.". Przedmiotowa decyzja została wysłana przez organ I instancji w dniu 2 października 2012 r. na adres firmy A. Spółki z o.o. w P., ul. C. [...] lok. 146 wraz z upoważnieniem PPIS w R. nr [...] z dnia 1.10.2012 r. do przeprowadzenia kontroli w ww. obiekcie oraz protokołem kontroli nr [...] z dnia 1 października 2012 r. - co potwierdza kopia strony z Pocztowej Książki Nadawczej z dnia 2 października 2012 r. Korespondencja została przesłana za tzw. zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Z informacji uzyskanych w Urzędzie Pocztowym wynika, że strona postępowania do dnia 18 października 2012 r. nie odebrała ww. korespondencji. Na podstawie wydruku z aplikacji internetowej Poczty Polskiej stwierdzono, iż przesyłka nadana w dniu 2 października 2012 r. została awizowana w dniu 4 października 2012 r. z adnotacją "nie zastano adresata". Ponowne awizo w dniu 12 października 2012 r. - przesyłka "niepodjęta". Z uwagi na to, że strona postępowania reprezentowana jest przez pełnomocnika, przedmiotowa decyzja została doręczona pełnomocnikowi w dniu 19 października 2012 r. i w związku z tym termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg od dnia 19 października 2012 r. Organ uznał, że pismo datowane 28 września 2012 r. wniesione w dniu 15 października 2012 r. (data wpływu do PSSE 17 października 2012 r.), zatytułowane jako odwołanie, nie może wywołać skutków prawnych, jakie wywołuje wniesienie odwołania. Odwołanie jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w postępowaniu administracyjnym służącym do wzruszenia decyzji administracyjnej w toku instancji. Brak decyzji skutkuje bezprzedmiotowością odwołania, bowiem nie istniał w chwili wnoszenia odwołania akt administracyjny, który strona kwestionowała. Strona wnosząc odwołanie sama podnosiła, iż decyzja nie została jej skutecznie doręczona. Zatem odwołując się pełnomocnik był świadomy, że wnosi pismo kwestionujące akt administracyjny, który nie wszedł do obrotu prawnego. Odnosząc się do uwag w odwołaniu należy zgodzić się ze stroną odnośnie stwierdzenia, że decyzja wchodzi do obrotu prawnego z chwilą jej prawidłowego doręczenia. Pozostawienie w sklepie egzemplarza decyzji spełniającego zapisy art. 107 k.p.a. jest bezskuteczne, jeżeli sklep nie jest wskazany jako adres siedziby firmy, czy adres do doręczeń, a w przypadku reprezentowania strony przez pełnomocnika nie jest adresem pełnomocnika. Dziwi zatem, że profesjonalny pełnomocnik wniósł odwołanie od decyzji, która jeszcze nie weszła do obrotu prawnego, nie rozpoczął się bowiem bieg terminu do wniesienia odwołania. Strona nie odwołała się od decyzji doręczonej prawidłowo dnia 19 października 2012 r. w terminie, który przysługiwał jej ustawowo. Zatem, skoro odwołanie przysługuje od decyzji, która została stronie doręczona - w niniejszej sprawie jest to dzień dopiero 19 października 2012 r., a odwołanie datowane 28 września 2012 r. firma A. wniosła już w dniu 15 października 2012 r. (data stempla pocztowego na kopercie z odwołaniem nadanej w Urzędzie Pocztowym [...]), to należy stwierdzić, że przedmiotowa decyzja nie weszła do obrotu prawnego w chwili składania odwołania i tym samym odwołanie jest niedopuszczalne. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącej zaskarżył w całości powyższe postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektor Sanitarnego w Ł. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, zakończenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, polegających na niewłaściwym doręczeniu rozstrzygnięć. Pełnomocnik skarżącej wnosił o uchylenie w całość zaskarżonego postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. oraz o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podał, że decyzja z dnia [...] r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. mimo złożonego wcześniej pełnomocnictwa do reprezentowania spółki A. przed wszystkimi organami administracji publicznej została pozostawiona w sklepie, w którym spółka jedynie prowadzi działalność gospodarczą. W decyzji zawarto pouczenie, z treści którego wynikało, iż strona może wnieść od decyzji odwołanie w terminie 14 dni. Zgodnie z przepisem art. 40 § 2 k.p.a. PPIS w R. powinien doręczyć decyzję wyłącznie pełnomocnikowi strony, o ustanowieniu którego posiadał wiedzę. Przedmiotowa decyzja aż do dnia 15 października 2012 r. nie została doręczona prawidłowo na adres pełnomocnika strony, co wywołało uzasadnione przypuszczenie, iż organ administracji działając wbrew przepisom, w ogóle nie zamierza doręczyć pełnomocnikowi strony przedmiotowej decyzji. Biorąc pod uwagę liczne naruszenia, jakich dopuścili się pracownicy PPIS w R. przeprowadzający kontrolę i w wyniku których wydano skarżoną decyzję (nakładającą na stronę zakaz wprowadzania do obrotu produktu o nazwie "B." i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności), jej wzruszenie było konieczne i niewątpliwie wymagało natychmiastowego działania. Wniesienie odwołania było również podyktowane skorzystaniem z prawa, o którego istnieniu strona została zapewniona w treści zawartego w decyzji pouczenia. Decyzja PPIS w R. z dnia [...] r. została doręczona pełnomocnikowi strony dopiero w dniu 19 października 2012 r., jednakże rozpatrzenie wniesionego wcześniej (w dniu 15 października 2012 r.) odwołania od przedmiotowej decyzji, nastąpiło w dniu 16 listopada 2012 r., skutkujące wydaniem postanowienia o jego niedopuszczalności, doręczonego pełnomocnikowi strony w dniu 21 listopada 2012 r. Jak wynika z treści skarżonego postanowienia, organ administracji zwlekał z rozstrzygnięciem sprawy aż do dnia 16 listopada 2012 r., podczas gdy miał świadomość tego, że od dnia 19 listopada 2012 r. zaczął biec termin do zaskarżenia decyzji z dnia [...] r. W ocenie strony, takie działanie organu było celowe i zmierzające do uniemożliwienia stronie skutecznego zaskarżenia decyzji. Zdaniem pełnomocnika złożenie odwołania od decyzji z dnia [...] r. w terminie liczonym od dnia pozostawienia orzeczenia w kontrolowanym sklepie było uzasadnione. Strona nie może ponosić ujemnych skutków wynikających z nieprawidłowego działania organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wnosił o jej oddalenie. Podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto wskazał, że pozostawienie przez kontrolujących w sklepie egzemplarza decyzji (wg PPIS w R. był to jedynie projekt decyzji i ze względu na to organ I instancji nie podejmował czynności kontrolnych mających na celu sprawdzenie nałożonego na stronę obowiązku) - jest bezskuteczne, jeżeli sklep nie jest wskazany jako adres siedziby firmy, czy adres do doręczeń, a w przypadku reprezentowania strony przez pełnomocnika, nie jest adresem pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j.) – dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] r. zakazującej firmie A. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością wprowadzania produktu o nazwie "B. (rewers opakowania nazwa – Ekstrakt B.") do obrotu. Przeprowadzona przez Sąd kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Istotą sporu jest kwestia niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy organ I instancji dwukrotnie doręczał decyzję bezpośrednio stronie, pomimo iż była ona reprezentowana przez pełnomocnika, a pełnomocnik strony wniósł odwołanie jeszcze przed doręczeniem mu decyzji. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kontrola dopuszczalności odwołania, w tym zachowania terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. jest pierwszą czynnością jaką organ odwoławczy podejmuje po otrzymaniu odwołania. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Przepis art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a. stanowi z kolei, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że wskazany powyższej przepis został ustalony w interesie stron postępowania i nie może być interpretowany i wykorzystywany na ich niekorzyść. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że doszło do naruszenia wskazanej powyżej regulacji przez dwukrotne doręczanie decyzji organu I instancji bezpośrednio stronie, mimo że była reprezentowana przez pełnomocnika. Kolejny zaś raz decyzja organu I instancji została doręczona pełnomocnikowi spółki, w dniu 19 października 2012 r. W ocenie organu od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi dopiero biegł termin do wniesienia odwołania, a więc odwołanie wniesione przez pełnomocnik w dniu 15 października 2012 r. nie wywołuje skutków prawnych. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z organem, że konsekwencje nieprawidłowych działań organu administracji ma ponosić strona. Przede wszystkim należy wskazać, że decyzję doręcza się stronie jedynie raz. Data tego doręczenia stanowi datę wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego i datę związania organu treścią decyzji (art. 110 k.p.a.), a zatem może być tylko jedno doręczenie decyzji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. decyzję z dnia 1 października 2012 r. wysłał przez pocztę na adres spółki w dniu 2 października 2012 r., oraz że przesyłka była dwukrotnie awizowana i nie została podjęta przez stronę skarżącą. W aktach sprawy brak jest jednak otrzymanego przez organ zwrotu korespondencji wobec niepodjęcia jej przez adresata. Aby zaś uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i dlatego nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogów z art. 44 k.p.a., w tym wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. W niniejszej sprawie brak zwrotnej korespondencji uniemożliwia przyjęcie fikcji doręczenia zastępczego, jednak bez wątpienia pozwala na stwierdzenie, że organ I instancji naruszył art. 40 § 2 k.p.a. Ponadto z akt sprawy, w szczególności z protokołu kontroli z dnia 1 października 2012 r. wynika, że po raz pierwszy doręczenie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] r. nr [...], nastąpiło w dniu 1 października 2012 r. przez osoby kontrolujące, które pozostawiły decyzję w sklepie, w którym spółka prowadzi działalność gospodarczą, zamieszczając w protokole kontroli adnotację, że pracownik kontrolowanego – S.P. odmówiła przyjęcia decyzji. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 45 k.p.a. jednostkom organizacyjnym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. W wypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością jest to członek organu spółki uprawniony do jej reprezentowania lub pełnomocnik albo pracownik uprawniony do odbioru pism. Dodać trzeba, że zgodnie z art. 46 § 1 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Jeżeli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo, i przyczynę braku jej podpisu (§ 2). W niniejszej sprawie w protokole stwierdzono datę doręczenia decyzji, wskazano osobę, która odebrała decyzję oraz przyczynę braku jej podpisu. Z protokołu nie wynika, że doręczono projekt decyzji jak twierdził Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. w piśmie z dnia 22 października 2012 r. Organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii w zaskarżonym postanowieniu, wskazując tylko, że w sklepie pozostawiono egzemplarz decyzji spełniający zapisy art. 107 k.p.a. Zauważyć należy, że wprawdzie przedmiotowa decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi spółki, lecz stronie i to nie w siedzibie spółki, jednak decyzja ta została przekazana pełnomocnikowi, skoro sporządził odwołanie. W ocenie Sądu, nie ma więc racji organ II instancji twierdząc, że doręczenie decyzji organu I instancji w sklepie nie spowodowało, iż decyzja ta weszła do obrotu prawnego. Decyzja wchodzi do obrotu chwilą jej doręczenia. Stosownie bowiem do treści art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że wydanie decyzji jest formą załatwienia sprawy, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową, a więc możliwość wniesienia odwołania. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. FPS 10/00, LEX nr 44971). Przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39−40 k.p.a. Czynność doręczenia pisma (w tym także decyzji administracyjnej) została uregulowana w rozdziale 8 pt. "Doręczenia" Kodeks postępowania administracyjnego (art. 39−49 k.p.a.). Normy te z uwagi na ich ogólny cel stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Oznacza to, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. II GSK 268/07, LEX nr 341015). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1201/10), LEX nr 1151573. NSA w orzeczeniu tym stwierdził, że sytuacja związania organu zachodzi w przypadku, gdy doręczenie decyzji (a zatem ujawnienie na zewnętrz władczej woli organu) nastąpiło z uchybieniem art. 40 § 1 lub § 2 k.p.a., co potwierdza treść art. 110 k.p.a., w którym mowa o doręczeniu, a nie o doręczeniu skutecznym. Od tego momentu organ nie może już dokonać zmian w treści wydanego przez siebie aktu mimo wadliwego jego doręczenia. Wadliwość doręczenia wpływa natomiast na ocenę skutków procesowych wydanej decyzji w zakresie związania nimi strony postępowania, które należy ocenić w każdej indywidualnej sprawie. W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik złożył, zachowując 14-dniowy termin od daty doręczenia w sklepie, odwołanie od decyzji oraz wypowiadał się na temat jej wadliwości. Podał szczegółowe zarzuty i je uzasadnił. Wobec powyższego stwierdzić można, że decyzja weszła do obrotu prawnego, a złożenie odwołania przez pełnomocnika spółki sanowało błąd Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R., umożliwiając zaskarżenie wydanej przez ten organ decyzji. Skoro adresat decyzji zastosował się do wymogów wynikających z decyzji administracyjnej i złożył w ustawowym terminie odwołanie, to oznacza, że miał świadomość, że powyższy akt administracyjny został w stosunku do niego wydany. Zakomunikowanie więc jednostce oświadczenia woli organu administracji publicznej potwierdziło byt prawny decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego. Podkreślić należy, iż niewłaściwe doręczenie decyzji w niniejszej sprawie nastąpiło na skutek błędnego działania organu I instancji, który doręczył przedmiotową decyzję z naruszeniem przede wszystkim art. 40 § 2 k.p.a. Strona postępowania nie powinna być więc obciążona skutkami błędnego działania organu, a już w szczególności w sytuacji, gdy w sposób prawidłowy zastosowała się do zawartego w decyzji pouczenia co do odwołania. Bezspornym też jest i to, że organ I instancji wydaną przez siebie decyzję z dnia [...] r. doręczył pełnomocnikowi strony skarżącej dopiero w dniu 19 października 2012 r., a więc po upływie 5 dni licząc od dnia, w którym wniesiono odwołanie. Istotna w tej sprawie zatem jest też okoliczność, iż doręczenie pełnomocnikowi skarżących decyzji przez organ I instancji nastąpiło dopiero po złożeniu odwołania wniesionego w ustawowym terminie. Trudno zatem kwalifikować uchybienie polegające na braku prawidłowego doręczenia wydanej decyzji jako przyczynę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Analiza akt sprawy uwidacznia, że konsekwencje owej nieprawidłowości zostały zniwelowane, gdyż mimo nieprawidłowości w doręczeniu decyzji, wniesiono od niej odwołanie w przewidzianym ustawowo terminie. Wobec powyższego, brak było podstaw do przyjęcia, iż złożone poprzez pełnomocnika odwołanie jest przedwczesne. Zdaniem Sądu, pominięcie powyższych okoliczności przez organ odwoławczy i stwierdzenie w oparciu o art. 134 k.p.a. niedopuszczalności odwołania stanowiło naruszenie przepisów nakładających na organy obowiązek należytego i wyczerpującego udzielania stronom informacji, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 i 9 k.p.a.). Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. bg