II SA/Wa 1922/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (sprawozdawca), Danuta Kania, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji szkoły podstawowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Rada Gminy w P. uchwałą z dnia [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 59 ust. 1, 2, 3 w związku z art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 i art. 5c i art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.), po uzyskaniu pozytywnej opinii [...] Kuratora Oświaty w W. uchwaliła, co następuje: 1) z dniem [...] sierpnia 2012 r. likwiduje się Szkołę Podstawową w S.; 2) uczniom zapewnia się kontynuowanie nauki w Szkole Podstawowe im. K. w P.; 3) należności i zobowiązania likwidowanej jednostki przejmuje Gmina P.. Majątek likwidowanej jednostki pozostaje własnością Gminy P. 4) dokumenty likwidowanej szkoły przejmuje Wójt Gminy P., za wyjątkiem dokumentacji przebiegu nauczania, którą przejmuje [...] Kurator Oświaty w W.; 5) wykonywanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy P.; 6) uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M. W uzasadnieniu uchwały podano, że zgodnie z art. 59 ust. 1 o systemie oświaty, szkoła publiczna może być zlikwidowana po uzyskaniu opinii kuratora oświaty z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. W dniu [...] lutego 2012 r. Rada Gminy P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Zespole Placówek Oświatowych w S. O zamiarze likwidacji szkoły, w ustawowym terminie, zawiadomiono [...] Kuratora Oświaty oraz rodziców uczniów. Następnie [...] Kurator Oświaty pismem z dnia [...] marca 2012 r. wyraził pozytywną opinię w sprawie likwidacji szkoły. Organ prowadzący zasięgnął opinii związków zawodowych kierując do zaopiniowania projekt uchwały w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w S. Jako główną przyczyną likwidacji szkoły podał spadek ilości uczniów. Wskazał, że po likwidacji Szkoły Podstawowej w S. zapewnia się uczniom kontynuowanie nauki w Szkole Podstawowej im. K. w P., a powyższe nie spowoduje pogorszenia warunków nauki, a ponadto uczniowie mają zagwarantowany bezpieczny dowóz i opiekę w czasie oczekiwania w świetlicy szkolnej i w czasie transportu. Następnie Wojewoda [...] w dniu [...] lipca 2012 r. zawiadomił Radę Gminy P. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S. W uzasadnieniu zawiadomienia podano, że informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć, czynność ta jest czynnością materialno-techniczną. Warunkuje ona prawidłowość procedury likwidacji. Brak zawiadomienia choćby tylko jednego z rodziców, spowoduje nieważność uchwały. Następnie podał, że z dokumentów wynika, że organ prowadzący Szkołę Podstawową w S. naruszył procedurę powiadamiania rodziców uczniów likwidowanej szkoły. W 11 przypadkach powiadomienie zostało dokonane wyłącznie do jednego z rodziców. W dniu 10 września 2011 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga Wojewody [...] na uchwałę nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S. Wojewoda [...] zaskarżył powołaną uchwałę w całości i wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu skargi podał, że w toku badania uchwały organ nadzoru wezwał Wójta Gminy P. do dostarczenia dokumentów potwierdzających doręczenie [...] Kuratorowi Oświaty oraz rodzicom (opiekunom) dzieci uczęszczających do likwidowanej placówki – informacji o zamiarze jej likwidacji wraz z potwierdzenie daty jej odbioru. Wójt pismem z dnia [...] lipca 2012 r. przedłożył kserokopie: pisma do Kuratora Oświaty, protokołu spotkania z rodzicami w dniu [...] lutego 2012 r. wraz z listą obecności, listy rodziców uczniów Szkoły Podstawowej oraz imiennych powiadomień w ilości 11 sztuk. W dniu [...] lipca 2012 r. zawiadomił Radę Gminy P. o wszczęciu postępowania nadzorczego, wskazując w uzasadnieniu, iż organ prowadzący Szkołę Podstawową w S. naruszył procedurę powiadomienia rodziców uczniów likwidowanej szkoły, gdyż w 11 przypadkach powiadomienie to zostało skierowane do jednego z rodziców. W odpowiedzi na pismo Wojewody [...], Wójt Gminy P. wyjaśnił, iż oprócz dostarczonych dokumentów jest w posiadaniu oświadczeń rodziców, o tym iż w dniu [...] lutego 2012 r. wiedzieli oni i zostali powiadomieni o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w S., które następnie dostarczył osobiście organowi nadzoru w dniu [...] sierpnia 2012 r. Organ nadzoru ustalił: ← w dniu [...] lutego 2012 r. odbyło się zebranie rodziców uczniów Szkoły Podstawowej w S., na którym zostali poinformowani o zamiarze likwidacji szkoły, rodzice obecność potwierdzili podpisami; ← w dniu [...] lutego 2012 r. Rada Gminy P. podjęła uchwałę w sprawie zamiaru likwidacji szkoły; ← w dniach [...] i [...] lutego 2012 r. doręczono rodzicom zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły (4 kserokopie) jedno podpisali oboje rodzice, jedno matka, gdyż ojciec nie żyje, dwa tylko jedno z rodziców. Organ nadzoru stwierdził, że rodzice 10 uczniów zostali powiadomieni prawidłowo, w 6 przypadkach jeden z rodziców, w 6 przypadkach brak jest informacji o powiadomieniu rodziców. W dniu [...] lutego 2012 r. zwrócono się do Kuratorium Oświaty o wyrażenie opinii w sprawie likwidacji szkoły. W dniu [...] czerwca 2012 r. Rada Gminy P. podjęła uchwałę w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S. Organ nadzoru stwierdził, że organ prowadzący szkołę po podjęciu uchwały intencyjnej, nie dopełnił obowiązku powiadomienia rodziców dzieci uczęszczających do tej placówki o zamiarze jej likwidacji w terminie wskazanym w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, tj. co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji czyli przed [...] sierpnia, oznacza to, że uchwała z dnia [...] czerwca 2012 r. o likwidacji szkoły narusza w sposób istotny art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podał, że o zamiarze likwidacji szkoły rodzice uczniów zostali powiadomieni [...] i [...] lutego 2012 r. na zebraniach w S., [...] marca 2012 r. na zebraniu wiejskim w sołectwie R. i [...] lutego w S. Informacja została wywieszona również w urzędzie, szkole i przedszkolu. W dniach [...] i [...] lutego 2012 r. zostali powiadomieni osobiście przez pracownika urzędu Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną w tym zakresie, w jakim pozwoliła na kontrolę prawidłowości i zgodności z prawem zaskarżonej w przedmiotowej sprawie uchwały. Zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 cytowanej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu rozumienie się takiego rodzaju naruszenie prawa, które prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w państwie prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała będąca aktem prawa miejscowego pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Ponadto zaakcentowania wymaga, iż nie jest konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzeniem nieważności aktu administracyjnego, w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. W piśmiennictwie wskazuje się, iż taki charakter mogą mieć naruszenia prawa ustrojowego, prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak w: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001 r., nr 1-2, str. 101-102). Przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie było dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały Rady Gminy w P. dotyczącej likwidacji Szkoły Podstawowej w S. Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w P. w przedmiocie likwidacji szkoły zasługuje na uwzględnienie, albowiem została ona podjęta z naruszeniem prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Procedura związana z likwidacją szkoły jest specyficzna i wymaga jej zachowania, przy podjęciu uchwały o likwidacji szkoły, ze względu zarówno na to, że dotyczy szkoły jako podmiotu, a skutki związane z likwidacją szkoły dotyczą lokalnej społeczności. Podstawą prawną wymienionej wyżej uchwały rady gminy stanowił przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Jak wynika z treści art. 59 ust. 1 cytowanego powyżej przepisu, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. W dalszej części przepisu zawarto zastrzeżenie, iż organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. W piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, iż "czynność zawiadomienia nie jest czynnością prawną, lecz tzw. czynnością materialno-techniczną, która polega na tym, że ma ona w zasadzie charakter faktyczny, a jednak pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej. Mieści się ono już w zakresie wykonania uchwały intencyjnej. Jednolite jest także stanowisko doktryny, iż zawiadomienie o zamiarze likwidacji jest dokonane skutecznie wówczas, gdy dotarło do wszystkich osób lub organów, które powinny były zostać poinformowane o zamierzonej likwidacji, najpóźniej w terminie, o którym mowa w tym przepisie (por. M. Pilch w: Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wyd. ABC, str. 474-475). Procedura likwidacji szkoły składa się z dwóch równorzędnych etapów. W pierwszej kolejności podejmowana jest uchwała o zamiarze likwidacji placówki opiekuńczo-wychowawczej, która ma charakter intencyjny. Następnie organ prowadzący szkołę jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkoły danego typu. Następnie niezbędne jest uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty i dopiero po wypełnieniu tej procedury możliwe jest podjęcie kroków prowadzących do likwidacji szkoły. Należy zwrócić uwagę, iż opinia kuratora oświaty w przedmiocie likwidacji szkoły ma duże znaczenie dla prowadzonego postępowania. Przesądza ona o tym, że organ stanowiący samorządu terytorialnego nie ma pełnej dowolności w decydowaniu o zamiarze likwidacji placówki edukacyjnej. Jeszcze raz należy podkreślić, że czynność zawiadomienia nie jest czynnością prawną lecz czynnością materialno-techniczna, która polega na tym, że ma ona w zasadzie charakter faktyczny, a jednak pośrednio wywołuje skutki prawne , gdyż warunkuje poprawność procedury likwidacyjnej. Mieści się już ono w zakresie wykonania uchwały intencyjnej .Żaden z przepisów prawa nie pozwala na przyjęcie założenia, że doręczenie zawiadomienia jednemu z rodziców (opiekunów) dziecka czyni skutecznym doręczenie drugiemu z nich (wyrok NSA z 23 maja 2003 r. II SA/Gd 1735/00). Niedopełnienie przez organ prowadzący obowiązku powiadomienia o likwidacji szkoły, rodziców dzieci w taki sposób by informacja dotarła do nich bezpośrednio, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały. Organ prowadzący szkołę ma obowiązek po podjęciu uchwały intencyjnej, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty, oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwe do prowadzenia szkoły danego typu. Podkreślić należy, że bezwzględnie obowiązujący zapis art. 59 wskazanej ustawy, a w szczególności obowiązek zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, przesądza o zastosowaniu określonej nim procedury i właśnie kwestia tego, czy procedura przewidziana w art. 59 została zachowana, w szczególności czy rodzice dzieci zostali w przewidzianym terminie zawiadomieni o likwidacji placówki jest w niniejszej sprawie kluczowa Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, że o zamiarze likwidacji szkoły zawiadomieni zostali wszyscy rodzice i że nastąpiło to co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Dyspozycja art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wyraźnie określa, iż organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły wszystkich rodziców .Informacja ma powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć .Forma w jakiej to nastąpi nie ma istotnego znaczenia Powiadomienie może nastąpić w każdej formie, ważne jest jednak, aby faktycznie miało miejsce .O tym że każdy rodzić został powiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły nie można domniemywać np. na podstawie, że sprawa została nagłośniona w lokalnym społeczeństwie, że informacja pojawiła się np. na tablicach informacyjnych Jak już wskazano wcześniej przepis art. 59 ust. 1 ma charakter bezwzględnie obowiązujący w tym znaczeniu, że nie przewiduje odstępstw od zasady w nim wyrażonej, a dotyczącej obowiązku organu zawiadomienia wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkoły Nie do przyjęcia jest również argument organu, że skoro uchwała o zamiarze likwidacji szkoły była podana rodzicom uczniów, podczas zebrania rodziców, to znaczy, że wszyscy rodzice zostali powiadomieni. Wskazać należy również, że powiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły [...] i [...] lutego 2011 r. oraz [...] marca 2011 r. nie spełnia przesłanki z art. 59 ust. 1 ustawy, bowiem powiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły powinno nastąpić po podjęciu uchwały inicjującej postępowanie w przedmiocie likwidacji szkoły, tj. po podjęciu w dniu [...] lutego 2012 r. przez Radę Gminy P. uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, również nie wypełnia przesłanki z powołanego przepisu, powiadomienie rodziców o zamiarze likwidacji szkoły bez zachowania terminu 6 miesięcy przed ustaloną datą jej likwidacji, a taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Wskazując na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił zarzuty skargi i orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.