I OSK 1609/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 115/13 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od E. W. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę E. W. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W jego uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne: E. W. została zarejestrowana w dniu 4 maja 2012 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w S.-K. W dniu 9 maja 2012 r. zwróciła się o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Do wniosku dołączyła dokumenty potwierdzające jej zatrudnienie w Wielkiej Brytanii. Na tej podstawie oraz na podstawie dokumentu potwierdzającego okres ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia strony tamże od 9 kwietnia 2006 r. do 7 kwietnia 2012 r., Marszałek Województwa Świętokrzyskiego decyzją z dnia [...] września 2012 r. odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W jego ocenie strona nie spełniła ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a także nie może zostać uznana za pracownika, który podczas pracy za granicą miał miejsce zamieszkania w Polsce. Minister Pracy i Polityki Społecznej nie uwzględnił odwołania od tego rozstrzygnięcia i zaskarżoną decyzją utrzymał je w mocy. W podstawie prawnej powołał przepisy art. 8 ust. 2 i art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 61 ust. 2 i art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30 kwietnia 2004 r.), § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. z 2009 r. Nr 136, poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 11, art. 12 ust. 1, art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia nr 883/2004 (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r.). Wedle organu odwoławczego przepis art. 61 ust. 2 cytowanego rozporządzenia nr 883/2004 pozwala na uwzględnienie okresów ubezpieczenia spełnionych za granicą wyłącznie pod warunkiem spełnienia przez bezrobotnego ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium państwa, w którym ubiega się on o zasiłek. Tymczasem strona okres ten spełniła na terytorium Wielkiej Brytanii. Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 65 ust. 2 i 5 tegoż rozporządzenia, jednak wymaga on oddania się do dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania i udokumentowania faktu zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE. Interpretacja pojęcia stałego miejsca zamieszkania nie może być jednak szeroka, co wynika z brzmienia decyzji nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004.... W tej materii stosuje się kryteria wskazane w art. 11 cytowanego wyżej rozporządzenia nr 987/2009. Uwzględniając regulację art. 11 ust. 1 tego aktu oraz treść oświadczenia strony z dnia 9 maja 2012 r. organ ten doszedł do przekonania, że zamieszkiwała ona przed wyjazdem do Wielkiej Brytanii nieprzerwanie w Polsce, wszak potem równie nieprzerwanie przez 8 lat i 8 miesięcy w Wielkiej Brytanii. W tym ostatnim okresie przyjeżdżała do Polski dwa razy na urlop i wakacje. O ciągłości pobytu za granicami Polski świadczy też zatrudnienie na podstawie jednej umowy o pracę na czas nieokreślony, a więc stała praca. W tym czasie strona nie przekazywała środków finansowych na utrzymanie rodziny mieszkającej w Polsce. Zatem prowadziła za granicą własne gospodarstwo domowe. Dlatego, skoro podczas pobytu i pracy tamże nie zamieszkiwała w Polsce w rozumieniu przywołanych przepisów, jej żądanie nie mogło zostać uwzględnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podniesiono w niej utrzymywanie stałych i silnych więzi z rodziną podczas pobytu w Wielkiej Brytanii, nadto fakt zakupu mieszkania w S.-K. ze środków pochodzących z pracy za granicą. Poza tym wskazano, iż rodzice skarżącej są inwalidami II grupy i wymagają opieki, co przemawia przeciwko przyjętemu przez organ zamieszkiwaniu za granicą. Natomiast stała praca i umowa na czas nieokreślony świadczą o solidności skarżącej, a nie o takim pobycie. Dlatego domagała się skarżąca uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za zasadną wskazał, że obie zapadłe decyzje zawierają wady dotyczące oceny materiału dowodowego oraz braki w zakresie wyjaśnienia sprawy. Zatem dopatrzył się naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 11 i art. 80 K.p.a. Zdaniem Sądu meriti dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy należało wziąć pod uwagę cel wyjazdu skarżącej za granicę, którym była nauka języka i praca. Poza tym w jego ocenie zakup mieszkania wskazuje na ugruntowany zamiar pobytu w Polsce i polepszenia sobie warunków tegoż pobytu. Praca w Wielkiej Brytanii stanowiła więc środek realizacji tego zamierzenia. W jego opinii wymagało też rozważenia czy wynajmowanie mieszkania za granicą świadczy o stałości sytuacji mieszkaniowej strony skoro przed wyjazdem mieszkała ona z rodzicami i była tam zameldowana, a po powrocie została zameldowana w nowym lokalu. W konsekwencji czego obie decyzje jako przedwczesne zostały uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – dalej: P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Pracy i Polityki Społecznej. Zarzucił mu: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu postanowień decyzji Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 dotyczącego uprawnienia do zasiłków dla bezrobotnych osób całkowicie innych niż pracownicy przygraniczni, które w okresie ich ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek miały miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo członkowskie, - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wymienione w ust. 1 kryteria powinny być oceniane w świetle celu wyjazdu skarżącej za granicę, tj. wedle kryterium z ust. 2 tego przepisu, - naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez przyjęcie, że organ nie dokonał wystarczających ustaleń faktycznych oraz dopuścił się błędów w ocenie materiału dowodowego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, akcentując przede wszystkim, iż Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku zapadłym w sprawie C-2/05, Herbosch Kiere, wskazał, iż przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego winny być interpretowane zgodnie z decyzjami Komisji Administracyjnej ds. Systemów Zabezpieczenia Społecznego. Tymczasem Sąd meriti pominął wskazówki zawarte w decyzji tejże Komisji Nr U2 i dokonał rozszerzającej wykładni przepisu art. 65 rozporządzenia nr 883/2004, który ma charakter wyjątkowy. Wskazanie na konieczność ustalenia i rozważenia celu wyjazdu skarżącej za granicę pozostaje w sprzeczności z treścią art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009. Wymienione w nim okoliczności dochodzą do głosu wówczas, gdy niewystarczające są kryteria z ust. 1 tego przepisu. Minister wywiódł także, iż stanowisko Sądu I instancji jakoby materiał sprawy wymagał uzupełnienia oraz ponownego rozważenia, jest błędne, gdyż do naruszenia zaakcentowanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie doszło. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia w pełni determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały uregulowane w art. 174 P.p.s.a.; są nimi: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli wadliwe uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie powołuje się na obie podstawy, co zwykle skutkuje koniecznością rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu prawidłowości ustaleń faktycznych i procedowania przed Sądem I instancji można przejść do oceny zarzutów prawnomaterialnych. W niniejszej sprawie zarzuty zaprezentowane w ramach obu podstaw są ze sobą powiązane, nadto popełnione przez Sąd meriti uchybienia procesowe są wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, dlatego rozważania obejmujące obie podstawy zostaną przedstawione łącznie. Przedmiotem sprawy jest żądanie E. W. przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych przy uwzględnieniu tzw. koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, czyli prawa do świadczenia wypłacanego przez polski organ zatrudnienia. Po myśli art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jednym z warunków wymagających wówczas spełnienia jest odpowiedni okres zatrudnienia lub ubezpieczenia. Wedle brzmienia art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., nr 883/2004, w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w odniesieniu do tego żądania zastosowanie ma ten akt prawny. W jego rozdziale 6 tytułu III uregulowano zasady kolizyjne. I tak, jak głosi przepis art. 61 ust. 1 instytucja właściwa bierze pod uwagę, w niezbędnym zakresie, okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek ukończone na podstawie ustawodawstwa innego Państwa Członkowskiego, tak jak gdyby były one ukończone na podstawie stosowanego przez nią ustawodawstwa. Przy czym art. 61 ust. 2 stanowi, że z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 65 ust. 5 lit. a, jest to uzależnione od spełnienia ostatnio przez zainteresowanego, zgodnie z ustawodawstwem, na podstawie którego ubiega się on o świadczenia: okresów ubezpieczenia, okresów zatrudnienia, okresów pracy na własny rachunek, jeżeli ustawodawstwo to ich wymaga. Przepis art. 65 ust. 5 lit. a stanowi zaś, że bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek miał miejsce zamieszkania w innym Państwie Członkowskim niż właściwe Państwo, i który nadal mieszka w tym państwie lub do niego powróci, pozostaje w dyspozycji urzędów zatrudnienia Państwa Członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania, otrzymuje świadczenia zgodne z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania; instytucja tego Państwa udziela tych świadczeń. Ponieważ sytuacja bezrobotnej nie podpada pod regulację art. 61, a pod dyspozycję tego ostatniego przepisu, należało zbadać spełnienie jego przesłanek. W konsekwencji czego sporem w sprawie jest objęte zagadnienie miejsca zamieszkania jej w okresie pobytu i pracy za granicą w okresie od 9 kwietnia 2006 r. do 7 kwietnia 2012 r. Strony bowiem dowodziły w sprawie odmiennych wniosków w tym zakresie, a możliwość przyznania prawa do owego zasiłku w Polsce uzależniona jest od ustalenia tej okoliczności. Przepisy przytoczonego wyżej rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r. w art. 1 lit. j zawierają definicję pojęcia "miejsce zamieszkania", którym jest miejsce, gdzie dana osoba zwykle przebywa. Nie ma zatem potrzeby i możliwości poszukiwania tej definicji na gruncie innych regulacji, w tym przepisu art. 25 K.c., wedle którego miejscem zamieszkania osoby dorosłej jest miejsce, w którym przebywa ona z zamiarem stałego pobytu. Jednakowoż pomocne mogą się tu okazać sformułowane na tym tle poglądy judykatury i doktryny. Samo przebywanie oznacza pobyt, czyli miejsce gdzie dana osoba się znajduje, który to pobyt nie musi nosić znamion stałego (a zwłaszcza nie przesądza o zamiarze stałego pobytu, który jest czynnikiem wewnętrznym), a więc wynikać z koncentracji podstawowych spraw życiowych. W tym ujęciu sam pobyt nie musi nosić cechy stałości, jest tzw. czynnikiem zewnętrznym, bo badanym w oparciu o spostrzeżenia wynikające z zachowania danej osoby. Dopiero w połączeniu z przesłanką owego zamiaru wypełnia dyspozycję cytowanego przepisu. Inaczej jest jednak w przywołanym przepisie rozporządzenia, w którym dodano wyróżnik miejsca pobytu, precyzując że chodzi w nim o miejsce, gdzie osoba "zwykle" przebywa. Wskazuje to na intencję prawodawcy unijnego powiązania samego pobytu z trwałością, stałością i codziennością oraz ześrodkowaniem podstawowych spraw życiowych, co pozwala na odwołanie się do kryteriów cywilistycznych. Jest tak tym bardziej, gdy zważyć, że pod pojęciem samego pobytu akt ten – w art. 1 lit. k - rozumie czasowy pobyt. W sprawie pierwszorzędne zastosowanie mają więc reguły wykładni systemowej, wynikające z brzmienia decyzji Nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 dotyczącego uprawnienia do zasiłków dla bezrobotnych osób całkowicie innych niż pracownicy przygraniczni, które w okresie ich ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek miały miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo członkowskie. Ten akt prawny zawiera przede wszystkim wskazanie zawężającej wykładni pojęcia zamieszkanie, nadto konieczności kierowania się w jego interpretacji brzmieniem przepisu art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 września 2009 r. nr 987/2009. Z tego zaś ostatniego przepisu wynikają kryteria podlegające w tej materii badaniu, usystematyzowane według kolejności, o czym jednoznacznie stanowi treść ust. 2. Jeżeli przeto dla ustalenia miejsca zamieszkania bezrobotnego wystarczające są reguły zawarte w ust. 1 tego przepisu, to niepodobna prowadzić ustaleń w kierunku istnienia okoliczności z ust. 2. Dlatego w pierwszej kolejności wyjaśnieniu podlegają kwestie obiektywne, zmierzające do ustalenia ośrodka interesów życiowych strony. Nie miał tych okoliczności na uwadze Sąd I instancji, dopatrując się w zaskarżonej decyzji braków w wyjaśnieniu sprawy i ocenie materiału dowodowego poczynionej przez organ odwoławczy. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego organ ten jednak zebrał kompletny materiał dowodowy i właściwe go rozpatrzył, uwzględniając wszelkie kryteria z art. 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 września 2009 r. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest obszerne, przekonujące, a argumentacja zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, przeto spełnia wymogi art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Ustalanie więc dalszych okoliczności, w tym subiektywnych wywodzących się z przepisu art. 11 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, jest zbędne. W tej materii należy mieć na względzie stałość i długotrwałość pobytu bezrobotnej za granicą, a także sporadyczne odwiedziny rodziny pozostawionej w kraju, wreszcie fakt opłacania podatków w Wielkiej Brytanii. Zamiar wyjazdu i okoliczności jej powrotu, nie mają tu istotnego znaczenia, skoro decydujący jest stan z okresu pracy za granicą. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygn. akt I OSK 687/13, I OSK 729/13 (wyroki z dnia 13 czerwca 2014 r., publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Doszło zatem do naruszenia podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, których błędna wykładnia skutkowała również naruszeniem prawa procesowego. Ta sytuacja uprawniała Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz rozpoznania skargi. W wyniku tegoż doszedł on do przekonania, że z wyłożonych powodów, zaskarżona decyzja jest trafna, a skarga nieuzasadniona. Dlatego ją oddalił. Podstawę prawną niniejszego wyroku stanowią przepisy art. 188, art. 151 w związku z art. 193 i art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Na koszty postępowania kasacyjnego składają się: wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie w kwocie 240 zł. ----------------------- 1