II SA/Wa 1943/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spraw.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Jacek Fronczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2013 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego - oddala skargę - Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. o stwierdzeniu nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] lutego 1991 r. w części zaliczenia [...] R. R. do wysługi lat na dzień [...] lutego 1991 r. okresy "pracy w zakładach cywilnych i służby w WP" w wymiarze 8 lat i 5 miesięcy. W uzasadnieniu organ wskazał na następujący stan faktyczny. W dniu [...] lutego 1991 r. Komendant Wojewódzki Policji w B. na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. nr 30, poz. 179) wydał rozkaz personalny nr [...], na mocy którego m. in. z dniem [...] lutego 1991 r. przyjął [...] R. R. do służby w Policji, mianował go na stanowisko służbowe oraz stopień policyjny, a także zaliczył wymienionemu do wysługi lat na dzień [...] lutego 1991 r. okresy "pracy w zakładach cywilnych i służby w WP" w wymiarze 8 lat i 5 miesięcy. Następnie Komendant Główny Policji, po wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważność decyzji, w dniu [...] lipca 2012 r. wydał decyzję nr [...], którą stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] lutego 1991 r. w części dotyczącej zaliczenia funkcjonariuszowi wysługi lat na dzień [...] lutego 1991 r. w wymiarze - praca w zakładach cywilnych i służba w WP: 8 lat, 5 miesięcy. W uzasadnieniu wskazał m.in., że wskazany rozkaz personalny w powyższej części został wydany bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zaliczenie tą decyzją do wysługi lat wymienionemu policjantowi, wbrew obowiązującym przepisom, okresu zatrudnienia w wymiarze 3/4 czasu pracy w konsekwencji spowodowało zawyżenie wysokości wzrostu uposażenia policjanta z tytułu tejże wysługi. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało doręczone stronie w dniu [...] lipca 2012 r. Od powyższej decyzji funkcjonariusz wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy żądając uchylenia w całości decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., utrzymującej w mocy decyzje I instancji Komendant wskazał, że ponowna analiza stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] lutego 1991 r. prowadzi do wniosku, że nie istniały wówczas unormowania prawne, które mogłyby stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia policjantowi wysługi lat. Obowiązujące wówczas przepisy regulujące tę materię (ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zarządzenie nr 60/87 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej) nie dawały także podstaw do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. W dalszej kolejności zacytował treść § 100 ust. 1, powołanego zarządzenia, zgodnie z którym do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy zaliczało się okresy służby w Milicji Obywatelskiej i Służbie Bezpieczeństwa. Natomiast § 100 ust. 2 stanowił, że do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy zalicza się również okresy: 1) służby w charakterze funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej, 2) służby w charakterze funkcjonariusza organów bezpieczeństwa publicznego, 3) nauki w szkołach resortu spraw wewnętrznych i bezpieczeństwa publicznego oraz w szkołach wojskowych, 4) działalności kombatanckiej oraz pobytu w obozach koncentracyjnych na zasadach ustalonych w przepisach o dalszym zwiększaniu świadczeń dla kombatantów i więźniów obozów koncentracyjnych, 5) służby w charakterze funkcjonariusza Służby Więziennej, 6) służby w Ludowym Wojsku Polskim, 7) inne, niż wymienione w pkt 6 okresy służby wojskowej - zgodnie z przepisami o uposażeniu żołnierzy, 8) pracy w uspołecznionych zakładach pracy Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, wykonywanej w pełnym wymiarze czasu pracy, obowiązującym w danym zawodzie lub danym stanowisku, 9) pracy w uspołecznionych zakładach pracy wykonywanej na podstawie umowy o naukę zawodu, przyuczenie do określonej pracy lub odbywanie wstępnego stażu pracy - przed dniem [...] stycznia 1975 r. oraz pracy w celu przygotowania zawodowego. Cytowany wyżej przepis nie pozostawia wątpliwości, że okres zatrudnienia podlegał zaliczeniu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia funkcjonariusza wyłącznie wówczas, gdy praca wykonywana była w pełnym wymiarze czasu, obowiązującym w danym zawodzie lub danym stanowisku. W sytuacji zatem, gdy w okresie od dnia lipca 1985 r. do dnia grudnia 1987 r. funkcjonariusz świadczył wyłącznie pracę w wymiarze 3/4 czasu pracy, brak było podstaw do zaliczenia tego okresu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjanta. Zatem zaliczenie spornego okresu nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności § 100 ust. 2 cytowanego zarządzenia. Organ wskazał, że w świetle przedstawionych okoliczności rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. w części dotyczącej ustalenia [...] R. R. wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia został wydany bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zaliczenie tą decyzją do wysługi lat wymienionemu policjantowi, wbrew obowiązującym przepisom, okresu zatrudnienia w wymiarze 3/4 czasu pracy w konsekwencji spowodowało zawyżenie wysokości wzrostu uposażenia policjanta z tytułu tejże wysługi. Powyższe należy uznać za wadę o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Treść rozstrzygnięcia rozkazu Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w kwestionowanej części jest w jawny i oczywisty sposób sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym, zaś w wyniku mającego miejsce w tej sprawie naruszenia prawa powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję R. R. zarzucił jej naruszenie art. § 29 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej poprzez jego błędną wykładnię, a na skutek tego przyjęcie, iż rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. był decyzją administracyjną; naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego niesłuszne zastosowanie w przedmiotowej sprawie tj. stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., pomimo iż nie był on decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdy tymczasem wskazany przepis dotyczy wyłącznie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; naruszenie art. 6 kpa, jak i art. 7 kpa poprzez naruszenie obowiązku działania na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa tj. wydanie decyzji stwierdzającej nieważność aktu, który nie był decyzją, a zatem, co do którego przepisy prawa nie przewidują możliwości stwierdzenia nieważności, a co za tym idzie wydanie przez organ decyzji bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżanej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga R. R., analizowana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wyrażona w art. 16 kpa zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z form wzruszenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności, jeżeli została ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy nastąpiło m.in. rażące naruszenie prawa, czy też naruszenie zwykłe. Z powyższymi pojęciami ustawa wiąże bowiem różne skutki prawne. W niniejszej sprawie organ wskazał, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego w B. nr [...] z dnia [...] lutego 1991 r. w części zaliczenia [...] R. R. do wysługi lat na dzień [...] lutego 1991 r. okresy "pracy w zakładach cywilnych i służby w WP" w wymiarze 8 lat i 5 miesięcy obarczony jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. został wydany z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane rozszerzająco. Orzecznictwo sądowe prezentuje pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Naruszenie prawa jest rażące wówczas, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożności akceptacji zaskarżonego orzeczenia jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych. Przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji nie może stanowić spór co do wykładni przepisu prawa materialnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05 lex nr 196696, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 489/05 lex 196694). Decyzja jest natomiast wydana bez podstawy prawnej wówczas, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2003, wyd. 5. str. 717). W niniejszej sprawie kwestią sporną pozostaje, czy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego w B. nr [...] z dnia [...] lutego 1991 r. w części zaliczenia [...] R. R. do wysługi lat na dzień [...] lutego 1991 r. okresy "pracy w zakładach cywilnych i służby w WP" w wymiarze 8 lat i 5 miesięcy jest decyzją administracyjną i czy w związku z tym można skutecznie zastosować wobec niego postępowanie o stwierdzenie jego nieważności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, zgodnie z którym o charakterze prawnym działania organu administracyjnego decyduje strona materialna - treść tego działania. Decyzją administracyjną w sensie materialnym jest władczy, jednostronny akt organu administracyjnego, wywołujący skutki prawne w sferze praw lub obowiązków indywidualnie oznaczonego adresata. Zatem dokonanie jedynie ustaleń w sferze faktów, a mianowicie ilości posiadanej przez stronę wysługi lat nie rozstrzyga o prawach strony związanych z tą wysługą. Innymi słowy jeżeli określony akt nie kształtuje sytuacji prawnej zainteresowanego, zawiera jedynie wypowiedzi o charakterze opisowym, a nie dyrektywnym nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Nie zawsze jednak określenie w akcie ilości lat zaliczanych do tzw. wysługi stanowi wypowiedź o charakterze opisowym. Jeżeli jednocześnie akt ten rozstrzyga o określonym prawie do np. dodatku do wynagrodzenia bądź też o wliczeniu okresu służby lub pracy do stażu warunkującego uzyskanie prawa do takiego dodatku, to może on zawierać wypowiedź o charakterze dyrektywnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 1999 r. sygn. II SA 1861/98). W rozpoznawanej sprawie rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego w B. nr [...] z dnia [...] lutego 1991 r. został wydany na podstawie zarządzenia Nr [...] z dnia [...] października 1987 r. Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy SB i MO i ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 o Policji (Dz. U. nr 30, poz.179 ze zm.). Na mocy tego rozkazu skarżący został przyjęty do służby w Policji i mianowany na określone stanowisko oraz stopień służbowy, a także zaliczono wymienionemu do wysługi lat na dzień [...] lutego 1991 r. w łącznym wymiarze 8 lat, 5 miesięcy. Zatem przedmiotowy rozkaz zawiera elementy, o których mowa w § 28 i § 29 ust. 2 pkt 2, 3, 4, 5, 6, 7 i 8 cyt. zarządzenia. Nie ulega wątpliwości, że rozkaz personalny o mianowaniu policjanta jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa. Natomiast określenie w decyzji o mianowaniu okresu wysługi lat miało bezpośredni wpływ na wysokość uposażenia przyznanego policjantowi. Uprawnienie to w myśl art. 99 ust. ustawy o Policji powstaje z dniem mianowania. Jest to prawo policjanta. Elementy wpływające na jego wysokość nie są więc wypowiedzią o charakterze opisowym, lecz dyrektywnym. Trudno więc uznać, że przedmiotowy rozkaz personalny w tym zakresie pozbawiony był cech decyzji administracyjnej. To z kolei oznacza, że była możliwość zastosowania w niniejszej sprawie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji. Stosownie do treści § 100 ust. 1 zarządzenia Nr 60/87 z dnia 31 października 1987 r. Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy SB i MO do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy zaliczało się okresy służby w Milicji Obywatelskiej i Służbie Bezpieczeństwa. Natomiast § 100 ust. 2 stanowił, że do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy zalicza się również okresy: 1) służby w charakterze funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej, 2) służby w charakterze funkcjonariusza organów bezpieczeństwa publicznego, 3) nauki w szkołach resortu spraw wewnętrznych i bezpieczeństwa publicznego oraz w szkołach wojskowych, 4) działalności kombatanckiej oraz pobytu w obozach koncentracyjnych na zasadach ustalonych w przepisach o dalszym zwiększaniu świadczeń dla kombatantów i więźniów obozów koncentracyjnych, 5) służby w charakterze funkcjonariusza Służby Więziennej, 6) służby w Ludowym Wojsku Polskim, 7) inne, niż wymienione w pkt 6 okresy służby wojskowej - zgodnie z przepisami o uposażeniu żołnierzy, 8) pracy w uspołecznionych zakładach pracy Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, wykonywanej w pełnym wymiarze czasu pracy, obowiązującym w danym zawodzie lub danym stanowisku, 9) pracy w uspołecznionych zakładach pracy wykonywanej na podstawie umowy o naukę zawodu, przyuczenie do określonej pracy lub odbywanie wstępnego stażu pracy - przed dniem [...] stycznia 1975 r. oraz pracy w celu przygotowania zawodowego. Z cytowanego powyżej przepisu wynika, że okres zatrudnienia podlegał zaliczeniu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia funkcjonariusza wyłącznie wówczas, gdy praca wykonywana była w pełnym wymiarze czasu, obowiązującym w danym zawodzie lub danym stanowisku. Skoro zatem w okresie od dnia lipca 1985 r. do dnia grudnia 1987 r. funkcjonariusz świadczył wyłącznie pracę w wymiarze 3/4 czasu pracy, brak było podstaw do zaliczenia tego okresu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjanta. Zatem słusznie uznał organ, że zaliczenie spornego okresu nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności § 100 ust. 2 cytowanego zarządzenia, które w konsekwencji spowodowało niezgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym zawyżenie wysokości wzrostu uposażenia policjanta z tytułu tej wysługi. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 6 i 7 kpa, ponieważ organ miał obowiązek działania w sytuacji gdy zaistniały podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zawierającej wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Reasumując w ocenie Sądu, zarówno decyzja I, jak i II instancji nie zawiera wad prawnych skutkujących ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.