IV SA/Gl 691/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skargi Fabryki A w P. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy – egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych oddala skargę. Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. postanowieniem z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 119 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) nałożył na A Sp. z o.o. w P. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł oraz wezwał do niezwłocznego wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] wystawionym przez Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji wskazał, że przeprowadzona kontrola w dniach [...], [...], [...], [...] oraz [...] i [...] wykazała, iż pomimo upomnienia z dnia [...] zobowiązany nie wykonał obowiązków ze stosunku pracy wskazanych w ostatecznych decyzjach tego organu z dnia [...]. Nadto wskazano, że nakładając grzywnę w wysokości [...] zł inspektor pracy wziął pod uwagę kwotę zobowiązań należnych pracownikom oraz fakt, iż wykonane decyzje dotyczą świadczeń pieniężnych ze stosunku pracy za okres od [...] do [...]. Zażalenie na to postanowienie złożyła A Sp. z o.o. w P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz orzeczenie o niewykonalności zaskarżonego aktu. Postanowieniu temu zarzucono naruszenie art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ustalenie wysokości grzywny w sposób uniemożliwiający zobowiązanemu wykonanie egzekwowanych obowiązków oraz poprzez brak przytoczenia ustaleń faktycznych i uzasadnienia wyboru takiej kwoty. Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegającym na naruszeniu zasady efektywności egzekucji, poprzez nałożenie zbyt uciążliwego środka oraz art. 119 tej ustawy polegające na wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości prowadzącej do braku możliwości wykonania obowiązku podstawowego i poprzez brak podania przesłanek jakimi się kierował organ nakładając grzywnę w takiej wysokości, a także zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych poprzez pominięcie przez organ okoliczności, iż zobowiązany zawarł przedsądowe ugody z byłymi pracownikami w zakresie wypłaty odszkodowania i odprawy pieniężnej. W motywach zażalenia rozwinięto argumentację zarzutów stawianych przedmiotowemu zażaleniu. W szczególności zwrócono uwagę na bardzo trudną sytuację finansową Spółki, jak również zaakcentowano, iż podjęto działania zmierzające do unormowania sytuacji związanej z wypłatą należności przysługujących byłym pracownikom i wskazano na szereg ugód zawartych przed Sądem Rejonowym w Z. Ponownie zwrócono uwagę na obowiązek organu administracji uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia i zdaniem wnoszącej zażalenie Spółki, kwestionowane rozstrzygnięcie nie zawiera wymaganych w tym zakresie elementów, a w szczególności nie zamieszczono w nim motywów wybrania takiej a nie innej kwoty wymierzonej grzywny. W tym zakresie wnoszący zażalenie odwołali się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Nadto zauważono, że nałożona wysokość grzywny w celu przymuszenia stoi w sprzeczności z zasadą efektywności postępowania egzekucyjnego, ponieważ wymierzona grzywna umożliwiłaby spłatę kilku należności na rzecz pracowników. W końcowej części zażalenia odwołano się do zawartych ugód przedsądowych z byłymi pracownikami Spółki i na tę okoliczność przedłożono stosowne dokumenty. Okręgowy Inspektor Pracy w K. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach uzasadnienia przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a w szczególności przywołano argumentację zaprezentowaną we wniesionym zażaleniu. Odnosząc się do nich organ odwoławczy przywołał postanowienia art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak również podkreślił, że w świetle obowiązujących przepisów prawa pracy, ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej obciąża pracodawcę, a za niewykonanie ciążących na nim obowiązków płacowych względem pracowników wszczynane jest postępowanie egzekucyjne mające na celu ich przymusowe wyegzekwowanie. Niewykonanie w pełni obowiązków wynikających z wystawionego tytułu wykonawczego daje podstawę organowi egzekucyjnemu do wielokrotnego nakładania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Podkreślono, że nałożona grzywna w celu przymuszenia mieści się w dolnych granicach ustawowych unormowań i jest adekwatna do ciążących na zobowiązanym obowiązków co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia o nałożeniu grzywny. Organ pierwszej instancji nakładając grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł wziął pod uwagę kwoty zobowiązań należnych pracownikom oraz fakt, iż niewykonane decyzje dotyczą świadczeń pieniężnych ze stosunku pracy za okres od [...] do [...]. Podkreślono również, że zawarcie przedsądowych ugód z kilkoma pracownikami, nie wpływa na toczące się postępowanie egzekucyjne albowiem nie stanowi o pełnym wykonaniu ciążących na pracodawcy obowiązków. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła A Spółka z o.o. w P. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata J.G. W skardze tej zarzucono powyższemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, a to art. 78, art. 8, art. 77 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na nierozpatrzeniu w sposób wnikliwy przedstawionego materiału dowodowego, a tym samym naruszenia zasady prawdy obiektywnej poprzez pominięcie, iż skarżąca Spółka znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej oraz nieuwzględnienie okoliczności, iż zobowiązany w przedmiocie obowiązków egzekwowanych zawarł przedsądowe ugody z byłymi pracownikami. W konsekwencji doprowadziło to do naruszenia art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające na wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości prowadzącej do braku możliwości wykonania obowiązku podstawowego i poprzez brak podania przesłanek, jakimi kierował się organ nakładając grzywnę w takiej a nie innej wysokości. Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegającym na naruszeniu zasady efektywności egzekucji, poprzez nałożenie środka zbyt uciążliwego dla zobowiązanego. W związku z dostrzeżonymi naruszeniami wystąpiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jak również o zasądzenie kosztów postępowania. Nadto wystąpiono o dopuszczenie dowodów wymienionych w skardze W uzasadnieniu skargi rozbudowano argumentację zarzutów w niej sformułowanych. W pierwszej kolejności przedstawiono ciężką sytuację finansową w jakiej znajduje się skarżąca Spółka, jak również przybliżono działania zmierzające do poprawienia tej sytuacji. Podkreślono, że organy administracji wypowiadające się w sprawie nie podjęły w tym zakresie żadnych ustaleń i poprzestały jedynie na stwierdzeniu, iż pracodawca nie dokonuje wypłat określonych świadczeń pieniężnych. Nadto zarzucono organom wypowiadającym się w sprawie, że przy podejmowaniu rozstrzygnięć nie wzięły pod uwagę ugód przedsądowych z zawieranych przez zobowiązanego z byłymi pracownikami przed Sądem Rejonowym w Z. Na potwierdzenie tego faktu przywołano szereg ugód zawartych z poszczególnymi pracownikami. Odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania, a to art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podkreślono, że organy administracji podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie nie wyjaśniły motywów, którymi się kierowały ustalając taką a nie inną wysokość nałożonej grzywny. Podkreślono, że brak wyjaśnienia przesłanek jest wystarczającym powodem do uwzględnienia wniesionej skargi na potwierdzenie tej tezy przywołano wyrok tutejszego Sądu z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/GL 398/10. Zdaniem skarżącej Spółki uzasadnienia kwestionowanych rozstrzygnięć nie zawierają argumentacji, którą kierowały się przy ich podejmowaniu, a zamieszczenie stwierdzenia o tym, iż zawarte ugody przedsądowe nie wpływają na zasadność nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie może być uznane za uzasadnienie jej wysokości i zasadności nałożenia. Nadto podkreślono, że skoro brak jest uzasadnienia w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, to organ odwoławczy nie był w stanie tej wady usunąć z uwagi na postanowienia art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego i zamieszczonej w nim zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w K. wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zawarł w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia, jak również odniósł się do podniesionych zarzutów i nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), nie wykazała by zaskarżone postanowienie naruszało wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie przeprowadzona kontrola nie doprowadziła do podzielenia zarzutów sformułowanych wobec zaskarżonych rozstrzygnięć, a tym samym nie dała podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi. Podkreślić należy, że z mocy art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontroli legalności dokonuje sąd administracyjny z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu było postanowienie organów inspekcji pracy w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wobec niewykonania decyzji nakładającej na skarżącą Spółkę określone obowiązki. Po myśli art. 2 § 1 pkt 11 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy podlegają egzekucji administracyjnej. W ramach zarzutów formułowanych przez skarżącą Spółkę kluczową pozycję zajmuje polemika z wysokością wymierzonej grzywny, jak również przyjęto tezę, że jest ona nadmiernie uciążliwa ze względu na złą sytuację finansową skarżącej. Podkreślić należy, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa obowiązkowych przesłanek nałożenia grzywny w celu przymuszenia w określonej kwocie, a jedynie wyznacza górne granice grzywny. Nie ulega też wątpliwości, że w niniejszej sprawie granice te nie zostały przekroczone. Organy administracji wymierzając przedmiotową grzywnę podejmują rozstrzygnięcie w warunkach uznania administracyjnego, a zatem obowiązane są do szczególnie starannego wskazania motywów, którymi się kierowały wyznaczając taką a nie inną jej wysokość. Podzielić należy także stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak wyjaśnienia przesłanek jakimi się organ administracji kierował przy ustalaniu wysokości grzywny oznacza dowolność podejmowania przez niego tego typu rozstrzygnięcia, a tym samym jest to przesłanka uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 7 grudnia.2012 r. sygn. akt IV SA/GL 144/12). Nadto organ egzekucyjny kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia obowiązany jest przytoczyć okoliczności, które wpłynęły na nałożenie grzywny w takiej, a nie innej wysokości. Jak zostało zaakcentowane powyżej skarżąca Spółka z zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia wymogów dotyczących uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny uczyniła koronny argument, przemawiający za uwzględnieniem wniesionej skargi. W tej sytuacji rozważyć należy, czy podnoszony zarzut jest zasadny i czy faktycznie zachodzi niezbędność uwzględnienia wniesionej skargi. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że nakładając grzywnę w wysokości [...] zł wziął pod uwagę kwoty zobowiązań należnych pracownikom oraz fakt, iż niewykonane decyzje dotyczą świadczeń pieniężnych ze stosunku pracy za okres od [...] do [...]. Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu podzielił argumentację zaprezentowaną przez organ pierwszej instancji i podkreślił, że te same okoliczności przesądziły o wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Analiza tej części uzasadnień organów administracji doprowadza do konstatacji, że organy te ustalając wysokość nałożonej grzywny miały w polu widzenia szereg okoliczności wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz z obowiązujących unormowań prawnych. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że organy te ustaliły wysokość grzywny w dolnych granicach przysługujących im możliwości. Okoliczność ta jest faktem obiektywnym i nie wymaga bliższego uzasadnienia. Nadto organy te kierowały się wysokością świadczeń należnych byłym pracownikom oraz tym z jakiego tytułu były to należności. Jak wynika z treści uzasadnień były to należności wynikające ze stosunku pracy za okres od [...] do [...]. Zatem były to podstawowe należności przysługujące pracownikowi ze stosunku pracy, które winny być wypłacane w pierwszej kolejności. W konkluzji tej części rozważań przyjdzie uznać, że organy administracji obu instancji przy ustalaniu wysokości wymierzonej grzywny miały w polu widzenia zarówno sytuację faktyczną i prawną byłych pracowników skarżącej Spółki, jak również rodzaj należności im przysługującej a także trudną sytuację finansową Spółki. W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska wyrażonego w skardze, że rozstrzygnięcie w omawianym zakresie nie odpowiada wymogom wynikającym z unormowań prawnych, a tym samym występują przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniesionej skargi. W konsekwencji brak było podstaw do uwzględnienia skargi z uwagi na podniesiony zarzut. Na marginesie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że w niniejszej sprawie tutejszy Sąd wydał inne rozstrzygnięcie niż miało to miejsce w przypadku sprawy zakończonej orzeczeniem z 7 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/GL 144/12. Sygnalizowana rozbieżność wynika z tego, że w uzasadnieniu rozstrzygnięć podejmowanych w tamtym postępowaniu brak było ze strony organów administracji argumentów wskazujących na wysokość wymierzonej grzywny. Potwierdzeniem tego jest treść uzasadnienia tamtego wyroku, w którym brak jest sygnalizacji argumentów podnoszonych przez organy administracji. W niniejszej sprawie sytuacja w tym zakresie wygląda odmiennie, ponieważ jak zostało to już podkreślone organy administracji wskazały motywy, którymi kierowały się wymierzając grzywnę w takiej a nie innej wysokości. Odnosząc się do złożonych w skardze wniosków dowodowych zwrócić uwagę należy, iż sądy administracyjne nie są sądami faktu i nie mają kompetencji do ustalania stanu faktycznego. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wymienione przesłanki dopuszczalności prowadzenia postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym należy oceniać przez pryzmat rzeczowej właściwości sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że zakres kognicji sądu administracyjnego, ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu, wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, a taki charakter miały złożone w ramach skargi wnioski dowodowe. Przeprowadzając kontrolę kwestionowanego postanowienia Sąd z urzędu odniósł się do podnoszonego w toku postępowania braku wyznaczenia przez organ administracji terminu do wykonania tytułu wykonawczego. Przyjdzie tu wskazać, że art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wymaga bezspornie, aby postanowienie o nałożeniu grzywny zawierało wezwanie do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego w terminie wskazanym w postanowieniu. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie w zaskarżonym postanowieniu takie wezwanie zostało zawarte. Wskazano bowiem, że wykonanie wymienionego wyżej obowiązku winno nastąpić "w terminie do dnia niezwłocznie". Tym samym nie można przyjąć, że kwestionowane postanowienie zawiera braki. Pojęcie niezwłocznie należy rozumieć jako "bez zbędnej zwłoki", a przyjęcie zaś takiego określenia terminu wykonania obowiązku nie może być traktowane jako brak tego elementu rozstrzygnięcia. W konsekwencji uznać należy, że sygnalizowany w toku prowadzonego postępowania zarzut nie jest trafny i nie znajduje umocowania. W pismach procesowych, a w szczególności w skardze pełnomocnik skarżącej Spółki podnosi, iż organy administracji nie rozważyły kwestii związanej z podpisanymi przez skarżącą ugód przedsądowych w sprawie zapłaty zaległego świadczenia i wyznaczenia w nich terminu spłaty zobowiązań. Przyjdzie dostrzec, że ugody te dotyczą tylko pewnej części obowiązku wynikającego z nakazu inspekcji pracy stanowiącego tytuł wykonawczy. Przedmiotem kontroli jest postanowienie organów egzekucyjnych w zakresie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania całości zobowiązania. Obowiązki te nie zostały wykonane w całości, a tym samym brak jest podstaw do uznania za zasadną argumentację podnoszoną przez skarżącą Spółkę. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 wyżej wymienionej ustawy należało skargę oddalić. sw