VII SA/Wa 2527/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi D. W. i W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Wnioskiem z dnia 22 czerwca 2010r. D. i W. W., reprezentowanni przez pełnomocnika – E. O. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], znak: [...] , utrzymującej w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] marca 2001 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. i R. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową (serwis i wymiana opon), usytuowanego na działce o numerze ew. [...] w M. , przy ul. [...] róg ul. [...] , oraz przyłącza energetycznego, oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2001 r., nr [...], znak: [...] wskazując na rażące naruszenie art. 32 ust.4 pkt. 1, art. 33 ust.2 pkt.3 oraz art. 35 ust.1 pkt.1 lit.b Prawa budowlanego W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazali ,że wprawdzie decyzja Wojewody była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2003r., sygn. akt IV SA 2051/01 oddalił skargę na ww. decyzję to z uwagi na zmianę stanu prawnego przedmiotowej sprawy niniejszy wniosek należy uznać za uzasadniony, gdyż po wydaniu w dniu 17 listopada 2003r. wyroku przez WSA w Warszawie została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzedzająca skarżoną decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Miasta M. [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2000r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługowo-handlową i wjazdu na działce w M. przy ul. [...] róg [...] poprzez stwierdzenie jej nieważności wywołują skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu. Następuje restitutio in integrum, tzn. przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono i nie wywołuje on żadnych skutków prawnych. Skoro tak to rażąco naruszono wskazane wyżej przepisy Prawa budowlanego ponieważ pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010r. na podstawie art. 157 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku D. i W. W., reprezentowanych przez pełnomocnika – E. O., o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] marca 2001 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. i R. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową (serwis i wymiana opon), usytuowanego na działce o numerze ew. [...] w M., przy ul. [...] róg ul. [...], oraz przyłącza energetycznego, oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty M. z dnia [...] marca 2001 r., nr [...], znak: [...] odmówł wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r., nr [...] . W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wnioskodawca nie nie powołał się w swym podaniu na jakąkolwiek okoliczność, która mogłaby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r.. nr [...], znak: [...]. Organ wyjaśnił, że kwestia stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...] , ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji w żadnym w tern wypadku nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Powyższa okoliczność może stanowić co najwyżej ewentualną przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego określoną przepisem art. 145 § 1 pkt 8 kodeksu postępowania administracyjnego który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu. które zostało następnie uchylone lub zmienione. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 05 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 826/04). Ponadto organ przywołał uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, w której stwierdza się, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 Kpa) gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem jest nie zakwestionowanej decyzji). Po ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] października 2010r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010r. podtryzmując argumentację pierwzej decyzji i przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. złożyli D. i W. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając skargę Skarżący wskazali, że w sprawie tej brak było podstaw do odmowy wszczęcia wnioskowanego postępowania, w oparciu o art. 157 § 1 i 3 Kpa. Zdaniem strony skarżącej , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009r., sygn. akt II FPS 6/09 dokonał jedynie jej wybiórczej analizy, dostosowując jej fragmenty do podjętego rozstrzygnięcia co jest sprzeczne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 7 i 8 Kpa. Zdaniem skarżącej możliwa sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkoda dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji. Zdaniem strony skarżącej, powołana we wniosku o stwierdzenie nieważności przesłanka stanowi nową okoliczność, która nie mogła być przedmiotem analizy sądu, gdyż wystąpiła dopiero po wydaniu wyroku, na co już we wniosku wskazywali wnioskodawcy. Odmowa zatem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, w przedmiotowej sprawie narusza art. 157 § 3 Kpa, jak również jest sprzeczna z poglądem wyrażonym w przytoczonej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchwale NSA w Warszawie z dnia 07.12.2009r. Strona skarżąca podniosła ponadto, że organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie art. 156 § 1 Kpa, organ może zdecydować wyłącznie po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] września 2010r. nie naruszają prawa. Sąd podziela zdanie organów obu instancji orzekających w trybie nadzoru, iż żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2003r., sygn. akt IV SA 2051/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. i W. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 200Ir. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową /serwis i wymiana opon/ na działce położonej w M. przy ul. [...] róg ul. [...] co oznacza, iż decyzja ta była prawidłowa, wydana została zgodnie z prawem i nie zawierała cech, które mogłyby uzasadniać stwierdzenie jej nieważności. Z mocy art. 30 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), obowiązującym w dacie wydawania decyzji, a aktualnie art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), związanie oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań co do dalszego postępowania lub oceny zawartej w uzasadnieniu orzeczenia sądowego może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w drodze rewizji nadzwyczajnej. Ocena prawna - w rozumieniu cytowanych przepisów - to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera wiążącą ocenę prawną w kwestii podnoszonej w skardze. Otóż Sąd stwierdził w uzasadnieniu, że "wszelkie kwestie wiążące się z zaprojektowaniem przedmiotowej inwestycji w warunkach, które według strony skarżącej mogą wskazywać na brak zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wobec istnienia ostatecznej /ważnej/ w dacie orzekania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak to wynika z przebiegu rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji i aktualnie skarga tej strony na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności pozostaje do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "ocenia zgodność z prawem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, która wydana została w czasie istnienia decyzji o warunkach, zabudowy stwierdzającej zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia tej decyzji są wiążące dla organu administracji oraz dla Sądu w danej sprawie." Wskazać trzeba, iż gdyby decyzja organu wojewódzkiego kontrolowana w trybie nadzoru obarczona była wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. - na co wskazuje Skarżąca - to Sąd Administracyjny dokonując jej kontroli w sprawie z całą pewnością orzekłby o jej nieważności. Zatem fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego" W kontekście powyższych rozważań wskazać należy na tezę powołanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009r. I OPS 6/09 "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym." W uzasadnieniu tej tezy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że "Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji. " Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, iż oddalenie skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Próby zaś stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już przez sąd - oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem - są zaś w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt: IV SA 1849/03, LEX nr 164517). Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji trafnie podniósł, że w związku z kontrolą jakiej dokonał w niniejszej sprawie Sąd sprawa nie może być ponownie badana, ani przez organ administracji publicznej, ani też przez sąd administracyjny. Oddalenie skargi w roku 2003 przez Naczelny Sąd Administracyjny na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 200Ir. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zamyka bowiem organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 17 listopada 2003 r. (sygn. akt IV SA 2051/03) w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Odnosząc się więc do argumentacji skargi Sąd stwierdza, że stwierdzenie nieważności jest nową okolicznością, która nie była przedmiotem oceny Sądu przy rozpatrywaniu sprawy w roku 2003 należy zauważyć, że Sąd analizował istniejący w sprawie stan prawny w dacie wydawania pozwolenia na budowę, zaś wydaniu już po wyroku Sądu z dnia 17 listopada 2003r. decyzji eliminującej z obrotu prawnego decyzja w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzedzająca skarżoną decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę nie jest tą okolicznościa nie objętą wyrokiem śadu o jakiej wspomina się w w/w uchwale NSA. Stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje oczywiście skutki ex tunc (tj. od momentu wydania unieważnionej decyzji), to kwestia może skutkować jedynie ewentualnym wznowieniem postępowania, nie zaś wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Tak na marginesie warto zwrócić uwagę na informację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że Wojewoda [...] na wniosek D. i W. W. wznowił postępowanie w tej sprawie właśnie z przesłanki wskazanej w art.145 § 1 pkt 8 Kpa i decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] , stwierdził, iż decyzja Starosty M. z dnia [...] marca 2001 r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił jej uchylenia z uwagi na upływ pięcioletniego terminu przewidzianego przepisem art. 146 § 1 Kpa. Mając powyższe na względzie stwierdzić więc trzeba, iż w przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 200Ir. Nr [...] W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), skargę jako bezzasadną należało oddalić.