IV SA/Wa 2708/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. R. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego -oddala skargę- A. R. działający przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy C. Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C., zakładającej przeznaczenie nieruchomości gruntowej położonej we wsi A., gmina C. składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], w całości pod tereny rolne – R. Zaskarżonej uchwale zarzucił: 1. naruszenie istoty prawa własności przysługującej skarżącemu, poprzez zmianę przeznaczenia nieruchomości oznaczonej w aktualnie obowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w części pod zabudowę mieszkaniową oznaczoną na rysunku planu symbolem MN oraz w części pod tereny rolne oznaczone na rysunku planu symbolem R, przeznaczając nieruchomość skarżącego w całości pod tereny rolne oznaczone symbolem R; 2. naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego Gminie poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości; 3. niezgodność przeznaczenia nieruchomości z innymi postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C.; 4. naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w studium postanowień strategii rozwoju gminy; 5. naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w studium postanowień Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013; 6. naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w studium dotychczasowego przeznaczenia terenu, na którym położona jest nieruchomość, określonego w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego oraz uzbrojenia terenu. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) o stwierdzenie nieważności Uchwały Gminy C. z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy nieruchomość skarżącego jest przeznaczona w części pod zabudowę mieszkaniową oznaczoną na rysunku planu symbolem MN oraz w części pod tereny rolne oznaczone na rysunku planu symbolem R. W zatwierdzonym uchwałą studium zmianie ulega przeznaczenie nieruchomości skarżącego w ten sposób, że jej przeznaczenie określa się w całości jako tereny rolne oznaczone symbolem R. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym ustalenia studium de facto określają sposób korzystania z nieruchomości bowiem stanowią one podstawę do uchwalenia planu miejscowego, który nie może zawierać odstępstw od ustaleń studium i który jest weryfikowany pod kątem zgodności z ustaleniami studium. Już na etapie uchwalania studium następuje ingerencja w sferę wykonywania prawa własności ponieważ fakt zamieszczenia określonego postanowienia w studium jest wiążący dla planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana kwalifikacji obszaru, na jakim położona jest nieruchomość skarżącego, w uchwalonym studium, na tereny użytkowane rolniczo, oznaczone symbolem R, uniemożliwia skarżącemu jakąkolwiek zabudowę, tym samym naruszając jego interes prawny i uprawnienia. Nieruchomość skarżącego jest uzbrojona, a w jej sąsiedztwie usytuowane są budynki mieszkalne, tym samym całkowity zakaz wznoszenia jakichkolwiek budowli, zawarty w studium, jest pozbawiony merytorycznego uzasadnienia. Zdaniem skarżącego Rada Gminy dopuściła się naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającego na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości. Bardzo słaba jakość gruntów wchodzących w skład nieruchomości oznacza, iż w przypadku utrzymania rolnego przeznaczenia tych terenów, jedynie powiększy się i tak już rosnący na terenie Gminy odsetek nieużytków, zaś poczynione przez gminę nakłady inwestycyjne w rejonie nieruchomości skarżącego zostaną w dużej mierze zmarnowane. Skarżący podkreślił, że Dyrektor [...] Parku Narodowego nie sprzeciwiał się w postępowaniu uzgodnieniowym przeznaczeniu nieruchomości skarżącego w części pod zabudowę i w części na cele rolne. W toku postępowania uzgodnieniowego Dyrektorowi [...]PN projekt studium został przedstawiony czterokrotnie. Dyrektor [...]PN nie wskazał jako warunku dla poczynienia uzgodnienia zmiany przeznaczenia nieruchomości skarżącego. Skarżący podkreślił, że w stosunku do innych nieruchomości Dyrektor [...]PN prezentował jednoznaczne stanowisko. W postanowieniu z dnia [...] listopada 2011 r., odmawiającym uzgodnienia przedłożonego projektu studium Dyrektor [...]PN wskazał, że warunkiem pozytywnego uzgodnienia przedkładanego projektu studium jest "ograniczenie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN2 na przedpolu parku narodowego na terenach łąkowych z wysokim poziomem wód gruntowych". Zgodnie z załącznikiem graficznym do powyższego postanowienia, obszar na którym położona jest nieruchomość skarżącego nie jest w żaden sposób zaznaczony, jako teren podmokły wymagający dokładnej analizy pod kątem przydatności do zabudowy. Z ostrożności procesowej skarżący podniósł, że nieruchomość skarżącego położona jest w strefie ochronnej – otulinie [...]PN. Zgodnie z art. 5 ust. 14 ustawy o ochronie przyrody otulina stanowi strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody. Zdaniem skarżącego szczególnej uwagi wymaga analiza konsekwencji położenia nieruchomości skarżącego w otulinie [...]PN, z samego bowiem stwierdzenia, że uzgodnienie poczynione przez dyrektora KPN na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody wiąże gminę przy sporządzaniu studium nie wynika, że uzgodnienia te mogą doprowadzić do kształtowania polityki przestrzennej w sposób arbitralny pośrednio przez dyrektora [...]PN. Radzie Gminy umyka okoliczność, że dyrektor [...]PN uprawniony jest jedynie w ściśle określonym zakresie do ingerencji we władztwo planistyczne gminy. Ponadto w uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na nieuwzględnienie w studium postanowień strategii rozwoju gminy oraz postanowień Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy C. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazała, że skarżący błędnie przyjął, że ustalenia studium dla obszaru, na którym znajdują się działki skarżącego naruszają art. 28 ust.1, art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęte kierunki zagospodarowania przestrzennego nie odnoszą się do poszczególnych nieruchomości, gdyż z uwagi na rolę studium wskazują kierunki zagospodarowania przestrzennego dla całej gminy. Dopiero plan miejscowy może konkretyzować przeznaczenie terenów, na którym znajdują się działki skarżącego. Ustalenie dla określonych obszarów dominującego przeznaczenia rolnego nie może być oceniane jako przekroczenie władztwa planistycznego ponieważ ustalenie to uwzględnia dotychczasowe zagospodarowanie na tych obszarach. Ponadto odpowiedzi na skargę udzielił Wójt Gminy C. (zgodnie z uchwałą I OPS 3/12). Opisał w niej szczegółowo procedurę uchwalenia przedmiotowego studium. Podkreślił, że część obszaru wnioskowanego do zmiany przeznaczenia przez skarżącego, zgodnie z zapisem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy przyjętego uchwałą [...] Rady Gminy C. ma przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową. Zgodnie z zapisem zawartym w tekście studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C., wszystkie grunty objęte aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego zachowują dotychczasowe przeznaczenie. Tym samym nieprawdziwe jest zawarte w skardze twierdzenie, że grunty te zmieniły w studium swoje przeznaczenie pod tereny rolne oznaczone symbolem R. Na całym obszarze gminy C. graniczącym z obszarem [...]PN określona została [...] m strefa zakazu prowadzenie inwestycji. Powyższa strefa obejmuje również część przedmiotowej działki skarżącego. Pozostały teren jest niezbudowany, nisko położony, co może powodować jego podtopienia spowodowane wysokim stanem wód gruntowych. Jest to powodem negatywnej opinii zmiany jego przeznaczenia zarówno przez Dyrektora [...]PN, jak również przez Radę Gminy C. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 18 marca 2013 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że § 1 w całości zaskarżonej uchwały narusza interes prawny skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sąd, badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o obowiązujące przepisy i w granicach sprawy uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienie skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Przepis ten stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest zatem nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego, przy czym niekoniecznie interes prawny musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 16.02.2010 r., sygn. akt II OSK 1981/09, publ. cbois.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19.06.2009r., sygn. akt II OSK 205/09). Niewątpliwie skarżący, jako podmiot legitymujący się prawem własności do działki o nr ew. [...], obręb [...], gmina C., objętej zakresem studium – posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w nim przyjętych. Rozważenia wymaga zatem kwestia, czy zapisy studium spowodowały naruszenie interesu prawnego skarżącego. Gdyby zaistniały podstawy do przyjęcia takiego stanowiska, konieczne stałoby się ustalenie, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Ustalając, czy zaskarżonym aktem doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, sprowadzającego się do odebrania lub ograniczenia służącego mu prawa własności, wynikającego z przepisów prawa materialnego, należy wyjść od normy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi ona, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Formą realizacji tego obowiązku jest planowanie przestrzenne dokonywane przez organy gminy na zasadach i w trybie określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy sporządza - dla całego obszaru w granicach administracyjnych gminy – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 i ust. 3 oraz następne powyższej ustawy). Z kolei w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy rada gminy sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 oraz art. 14 i następne powyższej ustawy). Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka naruszenia interesu prawnego skarżącego, albowiem w wyniku uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie nastąpiło pogorszenie sytuacji prawnoplanistycznej będącej jego własnością nieruchomości. Na terenie działki nr [...] obręb [...] w dacie uchwalania zaskarżonego studium obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Stosownie do zapisów tego planu przedmiotowa działka przeznaczona jest w części pod zabudowę mieszkaniową (MN) oraz w części pod tereny rolne (R). Jednocześnie – jak wynika z treści planu –w odległości [...] m od granicy [...] Parku Narodowego obowiązuje zakaz wprowadzania nowej zabudowy. Zdaniem Sądu w zaskarżonym studium dla wskazanej działki utrzymano przewidziane w ww. planie przeznaczenie. Z rysunku planu ewidentnie wynika, że część działki skarżącego ma przeznaczenie MN 2 (mieszkaniowe jednorodzinne), większa część działki przeznaczona jest pod tereny rolne oznaczone symbolem R. W ocenie Sądu stwierdzić zatem należy, iż wskutek uchwalenia studium nie nastąpiła zmiana, która stosownie do okoliczności niniejszej sprawy, może być kwalifikowana w kategoriach pogorszenia sytuacji prawnej właściciela nieruchomości objętej studium. Nie można bowiem mówić o pogorszeniu sytuacji skarżącego. Nie można również mówić, iż sposób zagospodarowania działki nr [...] w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wpływa na sposób wykonywania przez skarżącego prawa własności w stosunku do działki nr [...]. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała na naruszyła interesu prawnego skarżącego bowiem w żadnym zakresie nie zmieniła sytuacji prawnej właściciela działki nr [...] i możliwości jej zagospodarowania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.