I OSK 1298/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 130/13 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od R. S. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 130/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi R. S. uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Komendant Powiatowy Policji w B. odmówił R. S. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji pomoc finansowa przysługuje według celowości, a mianowicie na uzupełnienie lokalu. W ocenie organu wnioskodawca nie spełnia warunków cytowanej ustawy, gdyż na dzień złożenia wniosku, tj. 11 października 2012 r. posiadał zabezpieczoną potrzebę mieszkaniową. Jak wynika bowiem z akt sprawy w dniu [...] września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał decyzję o zakończeniu budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania, zaś o decyzji tej wnioskodawca został poinformowany przez organ w dniu 1 października 2012 r. R. S. złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i przyznanie wnioskowanej pomocy finansowej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z obowiązującym prawem. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie wyraźnie wskazuje, że odwołujący ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe przez fakt posiadania domu w R., o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej, uwzględniając członków rodziny, co wyklucza go z kręgu policjantów, którzy mogą ubiegać się o prawo do otrzymania pomocy finansowej. Na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, tj. w dniu 11 października 2012 r., posiadał on bowiem odpowiedni dom, co wynika z faktu, iż z dniem 14 września 2012 r. PINB w B. potwierdził zgłoszenie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku w R. Bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostaje brak wykonania prac wykończeniowych budynku, nie będących przeszkodą do jego zamieszkania. W ocenie organu drugiej instancji niesłuszne jest przeświadczenie odwołującego, że cel na jaki pomoc finansowa została prawnie zagwarantowana, może być dowolnie określony, np. na spłatę zobowiązań kredytowych. Przepisy nie precyzują kryteriów warunkujących możliwość przyznania pomocy finansowej, ani też nie uwzględniają zależności przyznania pomocy finansowej lub jej odmowę z sytuacją, w której policjant nabył lokal ze środków własnych czy też w drodze kredytu bankowego. Przedmiotowe świadczenie przysługuje nie w związku z uzyskaniem domu (lokalu), ale na jego uzyskanie, czyli w celu uzyskania mieszkania umożliwiającego funkcjonariuszowi zamieszkanie w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do pomocy finansowej powinna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania. Decydujące znaczenie w sprawie ma sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie ma on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Natomiast pomoc ta nie przysługuje funkcjonariuszowi, który składając wniosek, posiada taki lokal lub dom w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej. Zatem posiadanie przez funkcjonariusza odpowiedniego lokalu mieszkalnego (domu) powoduje, że organ nie ma obowiązku przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. W konsekwencji brak takiego obowiązku ze strony organu skutkuje także brakiem prawa policjanta do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł R. S.. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przytaczając treść przepisów art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1468 ze zm.). Sąd stwierdził, iż jednym z uprawnień przysługujących policjantowi w służbie stałej jest prawo do lokalu mieszkalnego miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej, a w przypadku braku takiego przydziału – prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Przy czym ani przepisy ustawy o Policji, ani powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów nie określają terminu, w jakim policjant może wystąpić z wnioskiem o taką pomoc. Natomiast przepis art. 95 ust. 1 ustawy o Policji określa przypadki, w których nie przydziela się policjantowi lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Ponadto Sąd uznał, że przepisy powołanej ustawy o Policji nie przewidują także wygaśnięcia prawa do pomocy finansowej na skutek upływu czasu, czy też zrealizowania celu, na jaki pomoc jest przeznaczona, przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie. Wprawdzie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że pomoc finansowa przysługuje "na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość", lecz jest to określenie celu, na jaki pomoc jest przyznawana, w żadnym zaś razie nie limituje czasu, w jakim ma być przyznana. Powyższe sformułowanie nie uprawnia do wniosku, że może to nastąpić tylko przed uzyskaniem lokalu mieszkalnego (domu), a nie po jego nabyciu. Taka wykładnia – jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 listopada 2004r. (Sygn. akt I SA 1724/03, Lex nr 155873) w sposób nieusprawiedliwiony ograniczałaby ustawowe prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Jednocześnie słuszny jest pogląd organu, że prawo do pomocy finansowej przysługuje tylko tym funkcjonariuszom Policji w służbie stałej, którzy spełniają dodatkową przesłankę jaką są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Oznacza to, iż do czasu, gdy spełniona jest merytoryczna przesłanka uzasadniająca przyznanie pomocy finansowej w ramach zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, tak długo może być złożony przedmiotowy wniosek. Jednakże warunki lokalowe funkcjonariusza, o których mowa w powołanym rozporządzeniu, należy oceniać według stanu przed uzyskaniem lokalu, którego dotyczy wniosek. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 listopada 1998 r. (sygn. akt I SA 743/98, Lex nr 45876) odmienna interpretacja ograniczałaby uprawnienia funkcjonariuszy do otrzymania pomocy tylko przed nabyciem lokalu, do czego nie upoważnia użycie przez ustawodawcę określenia "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego", które jest pojęciem szerokim, odnoszącym się także do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta. Ponadto należy również zauważyć, iż uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku nie oznacza, iż została zaspokojona potrzeba mieszkaniowa. Okoliczność ta oznacza bowiem jedynie formalnoprawne stwierdzenie zdatności obiektu do użytkowania, natomiast w tym przypadku chodzi o dom (lokal mieszkalny) nadający się do zamieszkania. Zatem w sytuacji, gdy funkcjonariusz składając wniosek, co prawda posiada dom, ale nie nadaje się on jeszcze do zamieszkania, mimo że z prawnego punktu widzenia, jak w niniejszym przypadku, może go użytkować, nie można mówić o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Sąd I instancji wskazał także, iż w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga dodatkowo inna okoliczność. Mianowicie z aktu notarialnego darowizny nieruchomości z dnia 23 kwietnia 2009 r. wynika, iż skarżący nabył działkę zabudowaną drewnianym budynkiem mieszkalnym. W odwołaniu, jak i w skardze skarżący wyjaśnił zaś, iż nabył działkę budowlaną z rozpoczętą budową domu jednorodzinnego. Okoliczność ta wymaga zatem wyjaśnienia i ustalenia, w którym momencie skarżący uzyskał lokal (budynek mieszkalny) zaspokajający jego potrzeby mieszkaniowe, mając na uwadze powyższe wywody, w tym dotyczące daty złożenia wniosku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: I. Prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) przez przyjęcie, iż powołany przepis nie przewiduje wygaśnięcia prawa od pomocy finansowej na skutek upływu czasu, czy też zrealizowania celu na jaki jest pomoc przeznaczona, tym samym dokonano wykładni rozszerzającej, podczas gdy z wykładni powyższych przepisów wynika, iż prawo do pomocy finansowej przysługuje tylko tym funkcjonariuszom Policji w służbie stałej, którzy spełniają dodatkową przesłankę jaką są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe; II. Przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie: 1) art. 269 § 1 p.p.s.a., ponieważ sąd odstąpił od stanowiska wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99, zgodnie z którą policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie domu, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, i nie przedstawił powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.ps.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że skarżący zgłosił do użytkowania dom jednorodzinny, i przyjęciu, iż wymaga wyjaśnienia i ustalenia okoliczność, w którym momencie skarżący uzyskał nieruchomość zabudowaną drewnianym budynkiem mieszkalnym na podstawie aktu notarialnego darowizny, okoliczności. która jest nieistotna w kontekście odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu w przypadku jego już posiadania. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę w zakresie naruszenia prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na nieprawidłową ocenę Sądu I instancji co do ustaleń faktycznych przyjętych przez organ, a podniesionych w zarzucie II pkt 2 skargi kasacyjnej. Natomiast nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 269 § 1 p.p.s.a., który to przepis nie może mieć zastosowania do uchwały składu siedmiu sędziów NSA podjętej w dniu 29 marca 1999 r. w sprawie sygn. akt OPS 1/99. Obowiązuje on bowiem od dnia 1 stycznia 2004 r. i odnosi się do uchwał podejmowanych po tej dacie. Z analizy art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) wynika, że uchwały NSA podejmowane przed 1 stycznia 2004 r. nie są wiążące. Jednakże nie oznacza to, że nie powinny być brane pod uwagę. Stanowią one bowiem znaczący dorobek dotychczasowego orzecznictwa, służący ujednoliceniu stosowania prawa. Powołana uchwała temu służyła i wyrażony w niej pogląd, że policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy o Policji, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej został już ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i nie budzi żadnych wątpliwości prawnych. Nota bene Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z dnia 14 maja 2001 r. sygn. akt SK 1/00 powołał się również na to stanowisko. W związku z tym stwierdzić należy, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie stosownego lokalu tylko w takim wypadku gdy spełnia warunki do otrzymania lokalu w drodze decyzji. W art. 95 ust. 1 ustawy o Policji określone są przesłanki, które wykluczają możliwość przydzielenia takiego lokalu. Jedną z takich przesłanek jest fakt posiadania w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, organ bierze pod uwagę stan faktyczny i stan prawny z daty złożenia stosownego wniosku. Na ten dzień dokonuje oceny czy dany policjant spełnia warunek do otrzymania lokalu mieszkalnego w drodze decyzji, a co za tym idzie przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. Jeżeli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, to zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, nie przysługuje mu lokal na podstawie decyzji administracyjnej, a w konsekwencji – nie przysługuje pomoc finansowa. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że przepisy nie przewidują ograniczeń czasowych co do wystąpienia ze stosownym wnioskiem, ale rozpoznając taki wniosek, organ co już wskazano wyżej, zobligowany jest ustalić, czy policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i w przypadku gdy potrzeby te są już zaspokojone, nie przysługuje pomoc finansowa. Należy bowiem podkreślić, co jest podnoszone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale także Trybunału Konstytucyjnego, że przewidziana ustawą o Policji pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo podmiotowe z tytułu samego pełnienia służby w charakterze policjanta ale jako jedna z form pomocy w uzyskaniu mieszkania w miejscu pełnienia służby. Jeżeli więc policjant wykorzystując własne zasoby finansowe zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe, to pomoc finansowa mu nie przysługuje. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na dom mieszkalny, już po jego wybudowaniu i po braku sprzeciwu organów budowlanych na jego użytkowanie. W takiej sytuacji oczywistym jest, że skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ w terminie 21 dni nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji (art. 54 ustawy – Prawo budowlane). To organ budowlany dokonuje oceny czy obiekt przeznaczony na cele mieszkaniowe spełnia warunki do jego użytkowania, tj. zamieszkania. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że organ w piśmie z dnia 1 października nie zgłosił sprzeciwu co do użytkowania, tj. zamieszkania w przedmiotowym domu, a więc skarżący mógł w nim zamieszkać. Ta okoliczność ma zasadnicze znaczenie dla oceny czy skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Sąd I instancji zupełnie zignorował ten fakt, chociaż wskazane pismo stanowi dokument urzędowy rodzący określone skutki prawne. Organ prawidłowo więc uznał, że skarżący składając wniosek miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, co oznaczało, że nie przysługuje mu przedmiotowa pomoc finansowa. W tej sytuacji zbędne są dodatkowe ustalenia, na co wskazał Sąd I instancji, odnośnie budynku, który skarżący uzyskał w drodze darowizny w kontekście czy zaspokoił on jego potrzeby mieszkaniowe. Reasumując, ponieważ zaskarżony wyrok został oparty na błędnej wykładni przepisu art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o Policji, a materiał dowodowy został prawidłowo zgromadzony, Naczelny Sąd Administracyjny zastosował art. 188 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak to już podniesiono wyżej w momencie składania wniosku o przyznanie pomocy finansowej skarżący miał już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, co wynika jednoznacznie z czynności organu budowlanego. Twierdzenie skarżącego, że jego dom nie był wykończony i nie nadawał się do zamieszkania, pozostają w jawnej sprzeczności z działaniami podejmowanymi przez samego skarżącego odnośnie zgłoszenia domu do użytkowania. Prawidłowo więc organy uznały, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania pomocy finansowej, bowiem nie spełnia warunków do przydzielenia lokalu mieszkalnego w drodze decyzji (art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w zw. z art. 151 oraz 203 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.