II SA/Ol 130/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" Komendant Powiatowy Policji w B. - po rozpatrzeniu wniosku R. S. - odmówił mu przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji pomoc finansowa przysługuje według celowości, a mianowicie na uzupełnienie lokalu. W ocenie organu wnioskodawca nie spełnia warunków cytowanej ustawy, gdyż na dzień złożenia wniosku, tj. 11 października 2012r. posiadał zabezpieczoną potrzebę mieszkaniową. Jak wynika bowiem z akt sprawy w dniu 14 września 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał decyzję o zakończeniu budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania, zaś o decyzji tej wnioskodawca został poinformowany przez organ w dniu 1 października 2012r. R. S. złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i przyznanie wnioskowanej pomocy finansowej. W uzasadnieniu odwołujący się podniósł, iż działkę budowlaną wraz z rozpoczętą budową domu jednorodzinnego w miejscowości R., gmina S. nabył wraz z żoną w dniu 23 kwietnia 2009r. W związku z tym, iż zostały wykonane wszystkie założenia projektu budowlanego, stosownie do przepisów Prawa budowlanego, dokonał zgłoszenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. zakończenia budowy oraz zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku. W dniu 1 października 2012r. został poinformowany o przyjęciu zgłoszenia i braku sprzeciwu, jednakże nie mógł od razu zamieszkać z powodu prac wykończeniowych zarówno na zewnątrz, jak i wewnątrz budynku. Dopiero w dniu 8 listopada 2012r. został zameldowany wraz z żoną i synem w domu w R., co potwierdza również fakt, iż jeszcze za październik składał oświadczenie w zakresie zwrotu kosztów dojazdu do pracy z poprzedniego miejsca zamieszkania, tj. miejscowości M. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie, że na dzień złożenia wniosku, a więc 11 października 2012r. miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Dodał przy tym, że w dniu 21 kwietnia 2010r. na budowę domu zaciągnął wieloletni kredyt w wysokości 149 000 zł. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych odwołujący wskazał, iż przepisy ustawy o Policji nie przewidują wobec policjanta, który spełnił przesłanki uzyskania pomocy finansowej, wygaśnięcia tego prawa na skutek upływu czasu, ani też zrealizowania celu, na jaki jest przeznaczona, przed złożeniem wniosku o jej przyznanie. Nie został bowiem określony czas, w którym policjant powinien wystąpić o przyznanie pomocy finansowej. Ponadto stosownie do treści rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów jako jeden z dokumentów potwierdzających fakt ubiegania się o pomoc finansową wskazana jest umowa kupna lokalu (domu jednorodzinnego), którą należy dołączyć do wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Tymczasem w myśl stanowiska zaprezentowanego przez organ w kwestionowanej decyzji policjant, składając wniosek z aktem notarialnym kupna gotowego domu lub mieszkania, nie uzyskałby już pomocy finansowej, bowiem w tym momencie posiadałby zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Należy zatem przyjąć szerokie rozumienie pojęcia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, obejmujące również spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta, co wiąże się również z celem powoływanych przepisów, którym jest zapewnienie funkcjonariuszowi odpowiedniego lokum. Tym samym w ocenie odwołującego się zarówno obecnie, jak i w momencie składania wniosku spełniał on warunki do uzyskania pomocy finansowej przysługującej na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Decyzją z dnia "[...]" Komendant Wojewódzki Policji w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z obowiązującym prawem. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie wyraźnie wskazuje, że odwołujący ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe przez fakt posiadania domu w R., o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej, uwzględniając członków rodziny, co wyklucza go z kręgu policjantów, którzy mogą ubiegać się o prawo do otrzymania pomocy finansowej. Na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, tj. w dniu 11 października 2012r., posiadał on bowiem odpowiedni dom, co wynika z faktu, iż z dniem 14 września 2012r. PINB w B. potwierdził zgłoszenie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku w R. Bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostaje brak wykonania prac wykończeniowych budynku, nie będących przeszkodą do jego zamieszkania. W ocenie organu drugiej instancji niesłuszne jest przeświadczenie odwołującego, że cel na jaki pomoc finansowa została prawnie zagwarantowana, może być dowolnie określony, np. na spłatę zobowiązań kredytowych. Przepisy nie precyzują kryteriów warunkujących możliwość przyznania pomocy finansowej, ani też nie uwzględniają zależności przyznania pomocy finansowej lub jej odmowę z sytuacją, w której policjant nabył lokal ze środków własnych czy też w drodze kredytu bankowego. Przedmiotowe świadczenie przysługuje nie w związku z uzyskaniem domu (lokalu), ale na jego uzyskanie, czyli w celu uzyskania mieszkania umożliwiającego funkcjonariuszowi zamieszkanie w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do pomocy finansowej powinna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania. Decydujące znaczenie w sprawie ma sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie ma on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Natomiast pomoc ta nie przysługuje funkcjonariuszowi, który składając wniosek, posiada taki lokal lub dom w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej. Zatem posiadanie przez funkcjonariusza odpowiedniego lokalu mieszkalnego (domu) powoduje, że organ nie ma obowiązku przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. W konsekwencji brak takiego obowiązku ze strony organu skutkuje także brakiem prawa policjanta do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł R. S., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżący ponowił argumenty przedstawione w złożonym uprzednio odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Podkreślił, iż stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w piśmie z dnia 1 października 2012r. wiązało się wyłącznie z odbiorem technicznym i oznaczało zrealizowanie podstawowych założeń projektu budowlanego. Został zgłoszony jedynie zamiar zamieszkania, a nie faktyczne zamieszkanie, gdyż budynek wymagał dla uzyskania funkcjonalności mieszkalnej wykonania znacznych prac i nakładów. Podał, iż do domu mógł wprowadzić się dopiero w listopadzie, co też uczynił, meldując w dniu 8 listopada 2012r. swoją rodzinę pod nowym adresem. Jednocześnie, biorąc pod uwagę znaną mu interpretację przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz dotychczasową praktykę organu, uznał, że jest to właściwy moment, aby wystąpić o przysługującą mu pomoc finansową. Zdaniem skarżącego, jego sytuacja jednoznacznie wskazuje, iż pomoc finansowa, o którą się ubiega jest wprost związana z realizacją potrzeb mieszkaniowych: jest on bowiem funkcjonariuszem w służbie stałej, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, a który sam nabył lokum za środki finansowe z kredytu bankowego, zaś obowiązujące w tym zakresie przepisy nie przewidują wygaśnięcia prawa do uzyskania przedmiotowej pomocy finansowej na skutek upływu czasu, ani też zrealizowania celu, na jaki jest przeznaczona, przed złożeniem wniosku o jej przyznanie. Nie został bowiem określony czas, w którym policjant powinien wystąpić o przyznanie pomocy finansowej. Żądanie pomocy finansowej nie jest zatem spóźnione, jeśli zainteresowany wystąpi z nim po nabyciu lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w O., reprezentowany przez radcę prawnego, J. S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W ocenie organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wyraźnie wskazuje, że skarżący ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe przez fakt posiadania domu jednorodzinnego. Jednocześnie podniesiono, iż skarżący byłby uprawniony do uzyskania pomocy finansowej tylko wówczas, gdyby w okresie pełnienia służby stałej nie posiadał lokalu mieszkalnego. Podana przez skarżącego okoliczność dotycząca dokumentów, jakie powinien dołączyć do wniosku funkcjonariusz, m.in. umowę kupna lokalu/domu jednorodzinnego, jest brana pod uwagę, gdy o pomoc finansową ubiega się osoba uprawniona, a skarżący takiego statusu nie posiada. Natomiast fakt wprowadzenia się do domu w listopadzie, potwierdzony zameldowaniem w dniu 8 listopada 2012r., jest nieistotny, ponieważ zameldowanie ma charakter jedynie administracyjny i nie ma wpływu na posiadany już wcześniej dom jednorodzinny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W przypadku, gdy funkcjonariusz nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 cytowanej ustawy). Tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania wskazanej wyżej pomocy finansowej określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1468 ze zm.). W myśl § 3 powołanego rozporządzenia pomoc finansową przyznaje się na wniosek policjanta, którego wzór określa załącznik do rozporządzenia. Do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a w szczególności: zaświadczenie o członkostwie ze spółdzielni mieszkaniowej albo wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną albo w przypadku budowy domu jednorodzinnego – aktualny wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu (prawo wieczystego użytkowania) oraz pozwolenia właściwego organu na budowę domu albo pozwolenie na budowę lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Mając na uwadze powyższe zapisy stwierdzić należy, iż jednym z uprawnień przysługujących policjantowi w służbie stałej jest prawo do lokalu mieszkalnego miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej, a w przypadku braku takiego przydziału – prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Przy czym ani przepisy ustawy o Policji, ani powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów nie określają terminu, w jakim policjant może wystąpić z wnioskiem o taką pomoc. Natomiast przepis art. 95 ust. 1 ustawy o Policji określa przypadki, w których nie przydziela się policjantowi lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż skarżący w dniu 11 października 2012r. złożył wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, w którym oświadczył, iż uzyskał dom w miejscowości R. o powierzchni mieszkalnej 103,67m², w którym zamieszkał wraz z żoną i synem w dniu 5 listopada 2012r. Do wniosku dołączył kserokopię aktu notarialnego – umowy darowizny, na mocy której skarżący wraz z żoną stali się właścicielami nieruchomości gruntowej zabudowanej oraz pismo z dnia 14 września 2012r. wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., potwierdzające przyjęcie zgłoszenia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce. W ocenie organu skarżący nie spełnił warunków wskazanych w ustawie o Policji, bowiem w dniu złożenia wniosku posiadał zabezpieczoną potrzebę mieszkaniową (zgłoszone użytkowanie budynku mieszkalnego). Zdaniem organu pomoc finansowa przysługuje zaś nie w związku z uzyskaniem domu (lokalu), ale na jego uzyskanie, a ocena czy wnioskodawca spełnia przesłanki do jej uzyskania powinna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania. Jak wskazano jednak wyżej przepisy prawa nie określają terminu, w ciągu którego policjant może wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej. Nie można zatem przyjąć, iż wniosek taki powinien być złożony w określonym czasie, liczonym np. od daty uzyskania pozwolenia na budowę, czy też od daty przyjęcia przez organ zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 czerwca 2009r., sygn. akt III SA/Kr 81/09, LEX nr 563911). Przepisy powołanej ustawy o Policji nie przewidują także wygaśnięcia prawa do pomocy finansowej na skutek upływu czasu, czy też zrealizowania celu, na jaki pomoc jest przeznaczona, przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie. Wprawdzie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że pomoc finansowa przysługuje "na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość", lecz jest to określenie celu, na jaki pomoc jest przyznawana, w żadnym zaś razie nie limituje czasu, w jakim ma być przyznana (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009r., sygn. akt I OSK 731/09, dostępne w internecie). Powyższe sformułowanie nie uprawnia do wniosku, że może to nastąpić tylko przed uzyskaniem lokalu mieszkalnego (domu), a nie po jego nabyciu. Taka wykładnia - jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 listopada 2004r. (Sygn. akt I SA 1724/03, LEX nr 155873) w sposób nieusprawiedliwiony ograniczałaby ustawowe prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Jednocześnie słuszny jest pogląd organu, że prawo do pomocy finansowej przysługuje tylko tym funkcjonariuszom Policji w służbie stałej, którzy spełniają dodatkową przesłankę jaką są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Oznacza to, iż do czasu, gdy spełniona jest merytoryczna przesłanka uzasadniająca przyznanie pomocy finansowej w ramach zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, tak długo może być złożony przedmiotowy wniosek. Jednakże warunki lokalowe funkcjonariusza, o których mowa w powołanym rozporządzeniu, należy oceniać według stanu przed uzyskaniem lokalu, którego dotyczy wniosek. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 listopada 1998r. (Sygn. akt I SA 743/98, LEX nr 45876) odmienna interpretacja ograniczałaby uprawnienia funkcjonariuszy do otrzymania pomocy tylko przed nabyciem lokalu, do czego nie upoważnia użycie przez ustawodawcę określenia "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego", które jest pojęciem szerokim, odnoszącym się także do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta. Ponadto należy również zauważyć, iż uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku nie oznacza, iż została zaspokojona potrzeba mieszkaniowa. Okoliczność ta oznacza bowiem jedynie formalnoprawne stwierdzenie zdatności obiektu do użytkowania, natomiast w tym przypadku chodzi o dom (lokal mieszkalny) nadający się do zamieszkania. Zatem w sytuacji, gdy funkcjonariusz składając wniosek, co prawda posiada dom, ale nie nadaje się on jeszcze do zamieszkania mimo, że z prawnego punktu widzenia, jak w niniejszym przypadku, może go użytkować, nie można mówić o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 marca 2010r., sygn. akt III SA/Kr 1087/09, LEX nr 606781). Wskazać jednak należy, iż w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga dodatkowo inna okoliczność. Mianowicie z aktu notarialnego darowizny nieruchomości z dnia 23 kwietnia 2009r. wynika, iż skarżący nabył działkę zabudowaną drewnianym budynkiem mieszkalnym. W odwołaniu, jak i w skardze skarżący wyjaśnił zaś, iż nabył działkę budowlaną z rozpoczętą budową domu jednorodzinnego. Okoliczność ta wymaga zatem wyjaśnienia i ustalenia, w którym momencie skarżący uzyskał lokal (budynek mieszkalny) zaspokajający jego potrzeby mieszkaniowe, mając na uwadze powyższe wywody, w tym dotyczące daty złożenia wniosku. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. W związku z tym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 wskazanej wyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. ----------------------- 8