III SA/Kr 1087/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 23 września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z dnia 23 września 2009 r., znak: [...], Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji - Komendant Miejski Policji - decyzją z dnia [...] 2009 r., znak: [...], odmówił Z. S. - renciście policyjnemu - przyznania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) w związku z art. 107, art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. nr 43, poz. 277 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o Policji), art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 z późn. zm.) oraz § 3 ust. 2 pkt 3, § 3 a ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. nr 131, poz. 1468 z późn. zm.) W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że skarżący pełnił służbę w Policji od dnia 16 sierpnia 1983 r. do dnia 1 października 1996 r. W dniu 12 maja 2009 r. złożył wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w miejscowości A. Do wniosku dołączył kserokopię odpisu z księgi wieczystej nr [...], poświadczający, że własność działki nr [...] w miejscowości A. wpisana jest na rzecz Z. S. i B. S. na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej, kserokopię decyzji nr [...] z dnia 20 lutego 2006 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości A., gmina [...] (znak [...]), kserokopię umowy darowizny z dnia 26 kwietnia 1991 r. oraz zaświadczenie z dnia 3 marca 2009 r. Wyższej Szkoły Zarządzania i Bankowości potwierdzające, że M. S. - córka wnioskodawcy - jest studentką II roku tej uczelni. Organ wskazał ponadto, że oświadczeniem z dnia 2 czerwca 2009 r. skarżący poinformował, iż nie posiada kopii decyzji o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego. Z uwagi na powyższe organ zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] o przesłanie kserokopii decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w miejscowości A. Pismem z dnia 15 lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] poinformował, że w sprawie realizacji przedmiotowej inwestycji przeprowadzono postępowanie administracyjne dotyczące legalizacji obiektu wykonanego z odstępstwami od właściwego planu realizacyjnego. Decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] obiekt został zalegalizowany. W piśmie nadmieniono, że decyzja legalizująca zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę. Powołując się na przepis art. 107 ustawy o Policji, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne organ I instancji stwierdził, że roszczenie skarżącego o przyznanie i wypłatę pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego uległo trzyletniemu przedawnieniu. Odwołanie od tej decyzji złożył Z. S., podnosząc, że zgodnie z przepisami Ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ administracji jest związany interpretacją przepisów prawa materialnego. Tym samym skarżący wskazał, na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 53/09, w którym stwierdzono, że termin wniesienia wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie ulega przedawnieniu. Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że roszczenie o przyznanie pomocy finansowej jest świadczeniem pieniężnym i jako takie zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, ulega przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Ponieważ ustawa o Policji ani przepisy wykonawcze nie określają jednak kwestii wymagalności roszczenia, organ zastosował przepis art. 120 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późna. zm., zwanej dalej Kodeksem cywilnym), zgodnie z którym bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Jeżeli wymagalność roszczenia zależy od podjęcia określonej czynności przez uprawnionego, bieg terminu rozpoczyna się od dnia, w którym uprawniony mógł podjąć czynność w najwcześniej możliwym terminie. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego, bieg przedawnienia prawa do przyznania pomocy finansowej rozpoczyna się od dnia, w którym policjant mógł najwcześniej wystąpić z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej składając wniosek. W aktach sprawy brak jest dokumentów określających datę uprawomocnienia się decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia 30 czerwca 2005 r. legalizującej budowę domu jednorodzinnego. Niemniej jednak z uzasadnienia tej decyzji wynika, że po jej uprawomocnieniu skarżący powinien był uzyskać decyzję o przyjęciu budynku do użytkowania. Taka decyzja została wydana skarżącemu w dniu 20 lutego 2006 r., tak więc termin przedawnienia biegł do dnia 20 lutego 2009 r. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że organ jest zobowiązany do respektowania w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ odwoławczy wskazał, że orzeczenia innych sądów nie wiążą organów, a każda sprawa w polskim systemie prawnym rozpatrywana jest indywidualnie. W tym miejscu organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 284/08, w którym skarga funkcjonariusza na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z uwagi na przedawnienie roszczenia, została oddalona. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył Z. S., zarzucając, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z wykładnią przepisów dotyczących przedmiotowego roszczenia. Podniósł, że żaden z powołanych w decyzji przepisów prawa nie wskazuje, iż do roszczenia tego mają zastosowanie przepisy dotyczące roszczeń wynikających z art. 107 ustawy o Policji. Roszczenie musi wynikać z decyzji administracyjnej albo wprost z przepisów prawa, a zatem przedawnienie roszczenia o wypłatę świadczenia nastąpi po upływie 3 lat od dnia decyzji przyznającej pomoc finansową, a nie od daty uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zalegalizowania samowoli budowlanej. Skarżący podniósł również, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2009 r., został wydany później niż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2008 r., a zatem wykładnia prawa zastosowana w wyroku sądu z dnia z dnia 15 kwietnia 2008 r. utraciła swą aktualność. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Nie ulega wątpliwości, że do emerytowanych funkcjonariuszy Policji zastosowanie ma ustawa z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 z późn. zm.). Na podstawie art. 30 powołanej ustawy, emerytom i rencistom służb mundurowych zapewnia się bowiem pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy, uregulowanych w artykułach 88 do 98 ustawy o Policji. Stąd przesłanki uzyskania pomocy finansowej przez emerytowanego funkcjonariusza Policji są analogiczne jak funkcjonariusza w służbie czynnej. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji stanęły na stanowisku, że roszczenie skarżącego o przyznanie pomocy finansowej uległo przedawnieniu. Sąd konsekwentnie stoi na stanowisku, także i w tej sprawie, że rozstrzygnięcie ogólnego zagadnienia, czy do pomocy finansowej policjanta, uregulowanej w art. 94 ustawy o Policji, ma zastosowanie art. 107 ust. 1 ustawy, stanowiący, iż roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, wymaga w pierwszym rzędzie ustalenia, kiedy powstaje roszczenie policjanta z tytułu prawa do pomocy finansowej. Dopiero w drugim rzędzie można rozważać kwestie związane z przedawnieniem tego roszczenia. Przypomnieć należy, że roszczenie to uprawnienie wypływające z prawa podmiotowego do domagania się od innego podmiotu prawa określonego działania lub zaniechania. Prawo podmiotowe powstaje albo bezpośrednio z mocy prawa, lub z czynności prawnych, albo z decyzji administracyjnych lub tzw. zdarzeń w ścisłym tego słowa znaczeniu (np. zasiedzenie, otwarcie spadku). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela zatem pogląd, zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 1013/08, że fakt mianowania policjanta na określone stanowisko służbowe powoduje, iż policjant uzyskuje prawo podmiotowe do uposażenia i odpowiednich dodatków do uposażenia. Od tego momentu policjantowi przysługuje roszczenie z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem, że z aktu mianowania policjanta na określone stanowisko służbowe nie wynika, iż policjant uzyskał prawo podmiotowe do pomocy finansowej. Prawo do pomocy finansowej nie przysługuje bowiem wszystkim funkcjonariuszom w służbie stałej, lecz tylko tym z nich, którzy spełniają dodatkową przesłankę jaką są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Dla uzyskania zatem prawa podmiotowego w postaci prawa do pomocy finansowej koniecznym jest wydanie decyzji administracyjnej, która to ma bezsprzecznie konstytutywny charakter. Cechą zaś tego rodzaju decyzji jest to, że tworzą one (konstytuują) nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia. W ich wyniku zawiązuje się zatem nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek prawny. Do nabycia przez policjanta prawa podmiotowego w postaci prawa do pomocy finansowej konieczne jest więc wydanie decyzji administracyjnej. Dopiero wówczas powstaje po stronie policjanta wynikające z prawa podmiotowego roszczenie z tytułu pomocy finansowej o wypłatę stosownej kwoty i odpowiadający temu roszczeniu obowiązek organu. Gdyby organ nie zrealizował obowiązku wynikającego z decyzji o przyznaniu prawa pomocy, a policjant nie występował z roszczeniem o wypłatę stosownej kwoty, wówczas należałoby rozważać, czy nie doszło do przedawnienia roszczenia majątkowego. Wtedy powstałby także problem, które przepisy o przedawnieniu należałoby stosować, czy art.107 ustawy o Policji, który przewiduje trzy letni termin przedawnienia, czy też dziesięcioletni termin przedawnienia określony w art. 118 Kodeksu cywilnego. W niniejszym przypadku nie została wydana decyzja o przyznaniu prawa do pomocy finansowej, co uprawnia do stwierdzenia, iż nie powstało też prawo podmiotowe, ani wynikające z prawa podmiotowego roszczenie o wypłatę kwoty pomocy finansowej. Nieuzasadniony jest też pogląd, często prezentowany przez organy orzekające w tego rodzaju sprawach, że wniosek o przyznanie prawa pomocy finansowej powinien być złożony w określonym czasie liczonym np. od daty uzyskania pozwolenia na budowę, czy jak w niniejszej sprawie z uwagi na wszczętą uprzednio procedurę legalizacyjną przed organami nadzoru budowlanego, od daty wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie domu jednorodzinnego. Zwrócić należy bowiem uwagę, że zarówno ustawa o Policji jak i rozporządzenie wykonawcze nie określają terminu w formie dni, tygodni, miesięcy, czy lat w ciągu którego policjant może wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej. Możliwość uzyskania zatem prawa do pomocy finansowej policjanta (emerytowanego policjanta), uzależniona jest od istnienia merytorycznych przesłanek jakimi są najogólniej rzecz ujmując niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Do czasu zatem, gdy spełniona jest merytoryczna przesłanka uzasadniająca przyznanie określonego prawa w ramach zaspakajania potrzeb mieszkaniowych, tak długo może być złożony wniosek o przyznanie tego prawa. Stąd też liczenie przez organy orzekające w tym konkretnym przypadku terminu do wniesienia wniosku o udzielenie pomocy finansowej od daty wydania skarżącemu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego i w konsekwencji rozważanie kwestii przedawnienia tego roszczenia było przedwczesne. Zaistnienia merytorycznej przesłanki – niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych - organy obu instancji jednakże w tej sprawie w ogóle nie rozważały. Skupiły się natomiast tylko i wyłącznie na aspekcie przedawnienia roszczenia, prezentując w tej kwestii błędne stanowisko. Ustalenie okoliczności, czy skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, w sposób o którym mowa w art. 95 ustawy o Policji, czy też w dalszym ciągu po jego stronie istniał stan niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, było więc zasadniczą kwestią w tej sprawie. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity, Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) najogólniej rzecz ujmując formalnoprawne stwierdzenie zdatności obiektu do użytkowania. Ta okoliczność, zdaniem Sądu, nie uprawnia jeszcze do twierdzenia, że skarżący miał już z tą chwilą zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Jak wskazał w wiążącej Sąd, zgodnie z wykładnią przepisów art. 187 i 269 p.p.s.a., uchwale 7 sędziów z dnia 29 kwietnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny; sygn. akt I OPS 7/08, której wywody mimo, że powstały na kanwie uregulowań ustawy o Służbie Więziennej, to z uwagi na podobieństwo rozwiązań tam zawartych odnoszą się także do uregulowań w ustawie o Policji, iż decydujące znaczenie ma bowiem sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie analizowanego świadczenia. Pomoc finansowa przysługuje tylko wówczas, podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, gdy zgłaszając roszczenie funkcjonariusz nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Jeżeli zatem w chwili składania wniosku funkcjonariusz posiada dom (zamieszkuje, zajmuje) w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej, pomoc finansowa nie będzie mu przysługiwać. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, w sytuacji natomiast, gdy funkcjonariusz składając wniosek, co prawda posiada dom, ale nie nadaje się on jeszcze do zamieszkania mimo, że z prawnego punktu widzenia, jak w niniejszym przypadku, może go użytkować, lecz go jeszcze nie zamieszkuje, trudno mówić o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej już uchwale 7 sędziów wyraźnie wskazał, że nawet "(...) nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej (...), nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy." Zdaniem Sądu ustalenie wobec tego okoliczności zamieszkiwania (możności faktycznego zamieszkania w pełnym tego słowa znaczeniu) w przedmiotowym domu jednorodzinnym ma znaczenie dla treści rozstrzygnięcia. Nie ustalenie jej, wbrew postanowieniom artykułów 7 i 77 § 1, k.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie poddanie ocenie przesłanki zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych oraz nie przedstawienie tej oceny organów w uzasadnieniu decyzji spowodowało naruszenie art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., i uniemożliwiło kontrolę Sądu w tym zakresie działalności organów administracji publicznej. Zaprezentowana natomiast przez organy orzekające obu instancji wykładnia przepisów prawa materialnego nie mogła w żaden sposób zostać zaakceptowana. W ponownym rozpatrzeniu tej sprawy organy będą więc zobowiązane poczynić ustalenia w naprowadzonym kierunku. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.