II OSK 1681/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia WSA del. Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant: asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 129/13 w sprawie ze skargi S. M. "U." z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od S. M. "U." z siedzibą w K. na rzecz K. B. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 23 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 129/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "U." z siedzibą w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 89, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku K. B. z dnia [...] grudnia 2011 r. – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "przebudowa, rozbudowa i nadbudowa w granicy budynku mieszkalnego na cele mieszkalne wielorodzinne i usługowe wraz z garażem dz. [...],[...],[...] i [...] oraz przebudową wjazdu z działki [...] i infrastrukturą techniczną na dz. [...],[...],[...],[...] obr. [...] Ś. oraz na dz. [...] i [...] obr. [...] Ś. przy ul. M. w K.". Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego postępowanie prowadzono na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podniósł, że stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie wtedy, gdy teren posiada dostęp do drogi publicznej, który zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy należy rozumieć jako bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp poprzez drogę wewnętrzną albo dostęp poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wskazał, że dostęp do drogi publicznej musi zapewniać kumulatywne spełnienie przesłanki faktycznej i prawnej, a prawo korzystania z dostępu musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego lub administracyjnego. W przedmiotowej sprawie dojazd do planowanej inwestycji ma się odbywać po działkach nr [...] i [...] obręb [...] Ś., na których znajduje się droga wewnętrzna. Zgodnie zaś z wypisami z ewidencji gruntów jedynie działka nr [...] oznaczona jest jako droga, natomiast działka nr [...] oznaczona symbolem "B" jako grunty zabudowane i zurbanizowane stanowiące tereny mieszkaniowe, jest własnością Spółdzielni Mieszkaniowej "U.", która nie wyraża zgody na przejazd przez działkę. Konkludując organ wywiódł, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, co jest równoznaczne z niespełnieniem warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy i odmówił ustalenia warunków zabudowy. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył K. B., który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną położoną na działkach nr [...] i [...] obr. obręb [...] Ś. w K. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że na działce nr [...], pomimo oznaczenia symbolem "B", istnieje faktycznie droga, która zapewnia dostęp do drogi publicznej. Następnie przytoczył fragmenty opinii ZIKiTu z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz orzecznictwa NSA i WSA w Warszawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] listopada 2012 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Kolegium teren zamierzenia inwestycyjnego ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną położoną na działkach nr [...] i [...] obr. Ś. Kolegium wskazało, że droga dojazdowa do działki nr [...] obręb Ś. została zrealizowana przez Zarząd Gospodarki Komunalnej w ramach zadania pn. "Budowa parkingu dla samochodów osobowych w rejonie ul. B. w K. z dojazdami do budynku mieszkalnego przy ul. M. [...] zlokalizowanego na działce [...], obręb [...] Ś." częściowo na działce stanowiącej własność Gminy (dz. nr [...]), a częściowo na działce znajdującej się we władaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "U." (dz. Nr [...]), która w piśmie z dnia [...] sierpnia 2001 r., znak: [...] wyraziła zgodę na realizację przedmiotowej drogi dojazdowej do działki nr [...]. Skargę na decyzję SKO wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "U." zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej na podstawie zgody udzielonej przez właściciela działek nr [...] i [...] obr. [...] Ś., które obecnie stanowią parking – na obsługę komunikacyjną działek stanowiących własność inwestora, 2) art. 61 ust. 1 ww. ustawy oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania tereny w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja spełnia łącznie warunki określone w ww. przepisach, 3) art. 6 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy poprzez pominięcie, że swoboda zagospodarowania terenu podlega ograniczeniu, jeżeli narusza prawa osób trzecich, co ma miejsce w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skarżąca Spółdzielnia wskazała, że właściciele działki nr [...] nie wyrazili zgody na wykorzystywanie jej jako drogi, a przedmiotowa działka w załączonym do akt odpisie mapy ewidencyjnej oznaczona jest symbolem "B", co oznacza, że stanowi teren mieszkaniowy. Skarżąca podniosła, że wykorzystywanie części tej działki, jako drogi dojazdowej do budynku, czy jako parkingu nie powoduje, że automatycznie zmienia ona swoje przeznaczenie i traci charakter działki budowlanej. Spółdzielnia podkreśliła, że realizacja planowanej inwestycji całkowicie zniszczy nawierzchnię działki i spowoduje, że mieszkańcy budynków przy ul. M. stracą możliwość dojazdu do swoich domów i parkowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 23 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 129/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza przepisy art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) Stosownie do treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 61 wymienionej ustawy warunki zabudowy można ustalić tylko wówczas, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz spełnia następujące warunki: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Zdaniem Sądu, analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ww. ustawy, jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy tego terenu, nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten musi być zagwarantowany prawnie (wyrok WSA w Gliwicach z 9 stycznia 2008 r. sygn. II SA/GL 522/08, wyrok NSA z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. IIOSK 1116/08, wyrok WSA w Białymstoku z 23 września 2010 r., sygn. II SA/Bk 426/10, wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2009 r., sygn. II SA/Wa 157/09, wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., sygn. IIOSK 1102/08), co oznacza, że musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego. W przedmiotowej sprawie inwestor wskazał, że dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej będzie zapewniony przez drogę wewnętrzną położoną na działkach nr [...] i [...] tracąc z pola widzenia fakt, że podmioty władające nieruchomością oznaczoną numerem [...] nie wyraziły zgody na przejazd przez tę działkę. Tym samym, w ocenie Sądu, stwierdzić należy, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną zrealizowaną częściowo na działce [...], a częściowo na działce nr [...] albowiem możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać (wyrok NSA z 12 stycznia 2011, sygn. II OSK 9/10). Niezależnie od przyjętej interpretacji treści oświadczenia Spółdzielni Mieszkaniowej "U." złożonego w toku postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...], na podstawie którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że wyrażono zgodę na przejazd przez nieruchomość nr [...] i w konsekwencji uznało, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, zdaniem Sądu pamiętać należy, że w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy Spółdzielnia kategorycznie i konsekwentnie sprzeciwia się wykorzystaniu należącej do niej działki nr [...], jako drogi dojazdowej do planowanej inwestycji. Zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem judykatury istotne jest, aby dostęp do drogi publicznej istniał w dacie orzekania o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Białymstoku z 23.09.2010 r., sygn II SA/Bk 426/10, , wyrok WSA w Krakowie z 24.01.2012 r., sygn. II SA/Kr 1526/11). Tym samym wobec kategorycznego sprzeciwu Spółdzielni Mieszkaniowej "U." na korzystanie z jej działki przedmiotowa inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, co jest równoznaczne z niespełnieniem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i powinno skutkować wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł K. B. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 267 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że przepis ten wymaga od inwestora tytułu prawnego do drogi wewnętrznej dla uznania, że teren inwestycji (teren, dla którego mają być ustalone warunki zabudowy) ma pośredni dostęp do drogi publicznej, poprzez drogę wewnętrzną a nie jest wystarczający sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (dostęp do drogi wewnętrznej), czego konsekwencją ma być odmowa ustalenia warunków zabudowy ze względu na brak dostępu terenu do drogi publicznej, 2) art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że ustalenie warunków zabudowy dla terenu, który ma dostęp pośredni do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, przy której jest położony, stanowiłoby naruszenie chronionego prawem interesu osób trzecich, o którym stanowi art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa "U." z siedzibą w Krakwie wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji jest prawidłowe i nie narusza prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. B. ma usprawiedliwione podstawy. Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 2 pkt 14 tej ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z treści tego przepisu wynika więc, że ustawodawca uznał, iż możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej: a) poprzez ustanowienie służebności drogowej, lub b) poprzez drogę wewnętrzną. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej zdaniem Sądu nie wymaga wykazywania przez podmiot ubiegający się o ustalenie warunków zabudowy tytułu prawnego do korzystania z tej drogi. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. Przyjęcie odmiennej wykładni to jest, że nie wystarczy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, lecz niezbędne jest także posiadanie tytułu prawnego do tej drogi (np. służebności, dzierżawy), oznaczałoby, iż wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch kategorii w postaci służebności drogowej i drogi wewnętrznej byłoby nieuzasadnione. Nie można przyjąć, że racjonalny ustawodawca dokonując tego rodzaju rozróżnienia w istocie w obydwu przypadkach miał na myśli pośredni dostęp do drogi publicznej opierający się na tytule prawnym. W takim wypadku wyróżnienie kategorii drogi wewnętrznej byłoby zbędne. Taka wykładnia art. 2 pkt 14 wymienionej wyżej ustawy była by w istocie wykładnią per not est, a tego rodzaju wykładnia jest niedopuszczalna. Nie wolno bowiem wykładać przepisów prawa tak, by pewne ich fragmenty okazały się zbędne (Lech Morawski, Zasady wykładni prawa, Dom Organizatora, Toruń 2006, str. 106). Podsumowując, stwierdzić należy, że wykazanie przez inwestora, iż nieruchomość, dla której mają być ustalone warunki zabudowy, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną nie mogło być podstawą uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji. Stwierdzić również należy, że wykazanie przez inwestora, iż nieruchomość, dla której mają być ustalone warunki zabudowy, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną ma znaczenie wyłącznie dla ustalenia warunków zabudowy. Nie oznacza to jednak, iż inwestor może z tej drogi wewnętrznej korzystać tylko z samego faktu, że jest to droga wewnętrzna. Do korzystania z drogi wewnętrznej, która nie należy do inwestora powinien on uzyskać, co najmniej zgodę właściciela tej drogi. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. i art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.