II SA/Wr 211/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Protokolant Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi B. B. i T. B. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości położonych w O., obręb R., w rejonie ulicy W.-A. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Rady Miasta O. na rzecz skarżących B. B. i T. B. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. i T. B. na podstawie art 101 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżyli uchwałę z dnia Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] w przedmiocie scalania i podziału nieruchomości położonych w O., obręb R., w rejonie ulicy W. – A., wnosząc o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości. Zaskarżyli także uchwałę podjętą w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zarzucono rażące naruszenie interesu prawnego oraz uprawnień skarżącego, błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż uchwalony plan scalenia i podziału uwzględnia równomiernie interesy wszystkich uczestników postępowania, naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie uchwały z uwzględnieniem jednostronnego interesu uczestnika postępowania, a w konsekwencji naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Organów Państwa. Biorąc pod uwagę powyższe wnoszą o uchylenie zaskarżonych uchwał. Na uzasadnienie skarżący podają, że w dniu [...] r. na podstawie uchwały Rady Miasta O. [...] zostało wszczęte postępowanie w sprawie scalenia i podziału . ruchomości położonych w O. w rejonie ul. W. – A., obręb R.. Głównym założeniem przeprowadzenia tego postępowania było wydzielenie ze scalonych gruntów drogi mającej łączyć ul. A. ul. W. oraz zapewnienie dostępu do działek biegnących wzdłuż nowo utworzonej drogi. W oparciu o powyższe założenia sporządzony został pierwotny plan podziału gruntów, uwzględniający w równym stopniu interesy wszystkich objętych postępowaniem scaleniowo-podziałowym. W ramach zaprojektowanego podziału skarżący mieli otrzymać grunt składający z trzech działek ewidencyjnych o nr 49/260,49/259 oraz 49/258 sąsiadujących ze sobą. Tymczasem na skutek interwencji J. F., będącego również uczestnikiem toczącego się postępowania, w pierwotnym projekcie podziału dokonano zamiany poprzez przyznanie działki ewidencyjnej nr 49/260 na jego rzecz. Natomiast zamiast wspomnianej działki skarżącym miała być przyznana działka nr 49/255 leżąca po przeciwległej stronie nowo wytyczonej ulicy. Pomimo pisemnej interwencji skarżących uchwała o scaleniu i podziale nieruchomości wydana została w oparciu o projekt uwzględniający zmianę zaproponowaną przez J. F.. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący. Pismem z dnia [...] r. na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwali oni Radę Miasta O. do usunięcia naruszenia prawa. W powyższym wezwaniu skarżący podnosili, iż wydana uchwała prowadzi do naruszenia przysługującego im prawa własności, nie uwzględnia faktu, iż byli oni od dłuższego czasu właścicielem spójnego areału ziemi. Wskazali, że utrzymanie własności między graniczącymi działkami ewidencyjnymi ma dla nich istotne znaczenie gospodarcze. Stwierdzili ponadto, iż dokonany podział godzi w interesy ich najbliższych, którzy planują rozpoczęcie budowy na przedmiotowych działkach i woleliby mieszkać ze sobą po sąsiedzku. Skarżący zarzucili, iż zaproponowany podział jest sprzeczny z ideą scalania i podziału gruntów. Jak bowiem wskazali, istotą tego procesu jest stworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania gruntów. Natomiast w ich ocenie zaproponowany podział pozostaje z tą koncepcją w oczywistej sprzeczności. W odpowiedzi na to wezwanie uchwałą [...] r. Rada Miasta postanowiła nie uwzględnić wezwania skarżących. W uzasadnieniu wskazała, iż przedstawione zarzuty są bezzasadne. Wskazano przy tym, że pierwotny plan podziału spowodowałby konieczność dokonywania spłat na rzecz . skarżących przez uczestników postępowania. Według ogólnej wiedzy organu wysokość dopłat szczególnie przy znacznej powierzchni budzi niezadowolenie i sprzeciw uczestników scalenia i podziału. W uzasadnieniu stwierdzono również, iż zmiana pierwotnego projektu została dokonana w związku z wnioskiem uczestnika postępowania J. F., który oznajmił iż nie ma pieniędzy na spłacenie skarżących. Dlatego też uwzględniając interes tego ostatniego organ podjął decyzję o dokonaniu zamiany, która wyeliminuje obowiązek spłaty. Podjęta przez radę miasta uchwała rażąco narusza interes skarżących oraz podlegające ochronie konstytucyjnej uprawnienia właścicielskie. Dokonany podział gruntów w sposób oczywisty narusza ich uprawnienia do dysponowania w pełni nieruchomością, a jej sztuczne podzielenie uniemożliwia właściwe nią zarządzanie oraz realizację założonych uprzednio planów inwestycyjnych. Godzi również w interesy najbliższych, którzy planując rozpoczęcie budowy na działkach woleliby mieszkać po sąsiedzku. Przeprowadzona procedura scalania i podziału miała na celu w zasadzie jedynie wytyczenie nowej drogi, która miałaby łączyć ul. W. z A.. Skarżący mając tego świadomość godził się na odcięcie części nieruchomości celem wytyczenia drogi, natomiast z pewnością nie spodziewał się, że dokonany uchwałą rady miasta podział doprowadzi do kuriozalnego rozwiązania powodującego sztuczne rozdzielenie jego gruntów. Nie ulega wątpliwości, iż jakakolwiek ingerencja w prawo własności, dokonana w oparciu o obowiązujące przepisy powinna mieć charakter nie naruszający w nadmiernym stopniu uprawnień właścicielskich. Tymczasem w przedmiotowej sprawie powyższe kanony zostały w sposób oczywisty Ich następstwem jest uniemożliwienie swobodnego władania nieruchomością. Rozstrzygnięcie organu godzi również w uprawnienia skarżącego do ewentualnego rozporządzania rzeczą powodując nie uzasadnione obniżenie wartości rynkowej jego gruntów. Skarżący polemizują także z uzasadnieniem uchwały nie uwzględniającej wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Organ gminy uwzględniając wniosek J. F. nie zbadał w ogóle jego sytuacji majątkowej, a bezkrytycznie przyjął, że jest ona na tyle zła, że wymaga ingerencji organu w formie przyjętej w zaskarżonej uchwale. Zdaniem strony należy uznać, iż rada miasta dokonała ostatecznego podziału uwzględniając interes wyłącznie jednego uczestnika, lekceważąc tym samym potrzeby i oczekiwania pozostałych. Tego typu działanie organu z pewnością nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa, a tym samym jest sprzeczne z zasadą wyrażoną w art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Na marginesie strona poddaje pod uwagę Sądu kwestię zbadania, czy przyjęty przez Gminę sposób doprowadzenia drogi dojazdowej do wydzielonych działek ,jest właściwy, czy nie należało zastosować procedury wywłaszczenia nieruchomości ,pod drogę publiczną. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Rada Miasta O. wniosła o odrzucenie skargi w zakresie uchylenia uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] r. w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, i o oddalenie skargi w zakresie uchylenia uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] r. o scaleniu i podziale nieruchomości położonych w O., obręb R., w rejonie ulicy W. – A. w całości, za zasądzeniem na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Na uzasadnienie organ wskazał, że Rada Miasta O. przede wszystkim podnosi niedopuszczalność wnoszenia skargi na jej uchwałę podjętą na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym uchwała organu gminy dotycząca wezwania do usunięcia naruszenia prawa ma charakter procesowy i nie reguluje sprawy z zakresu administracji publicznej podlegającej zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z powyższego wynika, że taka uchwała nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, 1270 ze zm.), gdyż nie jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Natomiast w zakresie uchylenia uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...]r. o scaleniu i podziale nieruchomości położonych w O., obręb R., w rejonie ulicy W. – A., Rada Miasta O. wnosi o oddalenie wniesionej skargi jako bezzasadnej. Postępowanie o scalenie i podział nieruchomości położonych w O. zostało przeprowadzone w trybie art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami na skutek wniosku właścicieli posiadających ponad 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem i położonych w granicach obszarów określonych w planie miejscowym. Szczegółowe warunki tego scalenia i podziału nieruchomości zostały określone w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego na terenie miasta O., obejmującego obszar położony w rejonie ulic; W., Ł., S. i O., obręb R., uchwalonego przez Radę Miasta O. uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. ogłoszoną w Dz. Urzędowym Woj. D. nr [...] poz. [...] z dnia [...]r. Postępowanie o scalenie i podział zostało przeprowadzone według zasad określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami Dział III Wykonywanie, Ograniczanie lub Pozbawianie Praw do Nieruchomości, Rozdział 2 Scalanie i podział nieruchomości Zgodnie z wymogami określonymi w art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarga powinna określać naruszenie prawa lub naruszenie interesu prawnego. W ocenie Rady Miasta O. podniesione w skardze twierdzenia skarżących, iż "wydana uchwała prowadzi do naruszenia przysługującego im (skarżącym) prawa własności, nie uwzględnia faktu, iż byli oni od dłuższego czasu właścicielem spójnego areału ziemi", nie stanowi wykazania naruszenia interesu prawnego skarżących. Powoływane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zapewniają uczestnikom postępowania o scalenie i podział uzyskania po przeprowadzonej procedurze działek na obszarze dotychczas - przed scaleniem i podziałem - posiadanym. Jak bowiem przewiduje przepis art. 105 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem każdy z dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych otrzymuje odpowiednio na własność lub w użytkowanie wieczyste, nieruchomości składające się z takiej liczby działek gruntu wydzielonych w wyniku scalenia i podziału, których łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowej jego nieruchomości, pomniejszonej o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących. Pomniejszenie to następuje proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz do ogólnej powierzchni działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie dróg istniejących. Natomiast jeżeli nie ma możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni zrównoważonej, za różnicę powierzchni dokonuje się odpowiednich dopłat w gotówce. Zatem domaganie się przez skarżących przydzielenia im działki nr 260 AM 49, powstałej na dotychczas posiadanej przez nich działce z tego względu, iż "byli oni od dłuższego czasu , właścicielem spójnego areału ziemi" jest bezpodstawne. Wprawdzie w projekcie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości przewidziano dla państwa B. działki nr 256, 258, 259, 260 o łącznej pow. 3402 m2, które pokrywały się lokalizacyjnie z dotychczas przez nich posiadaną t.j. nr 92/3, jednak przy takim rozplanowaniu działek inni uczestnicy scalenia musieli dokonać dopłat w gotówce na rzecz państwa B. łącznie za 408 m2. Przy takim założeniu małżonkowie B. uzyskiwali powierzchnię gruntu zdecydowanie mniejszą niż po dokonanej ,,zamianie", podyktowanej zmniejszeniem wielkości niezbędnych w tym przypadku dopłat. W projekcie powierzchnia gruntów przyznana skarżącym nie odpowiadała jednak zasadzie przydzielenia powierzchni nieruchomości w pełni równoważnej. Za 408 m2 gruntu pozostali uczestnicy scalenia i podziału wymienieni w załączniku nr 5 do projektu uchwały musieliby bowiem dokonać dopłat ustalonych przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie cen rynkowych nieruchomości. W celu realizacji zasady przydzielenia powierzchni nieruchomości w pełni równoważnej w prowadzonych postępowaniach dąży się zatem do maksymalnego zmniejszenia dopłat, bądź wręcz do ich wyeliminowania. Stąd najczęściej ostatecznie działki przydzielane po scaleniu i podziale znajdują się w innym miejscu niż działka, która weszła do scalenia (często w dużym rozproszeniu). W ustawie brak jest regulacji - przepisu prawa - który nakazuje lub gwarantuje projektowanie działek po scaleniu i podziale na pierwotnych własnościach. Na etapie wyłożenia projektu uchwały - zgodnie z ustawową procedurą – J. F. złożył wniosek o przyznanie działki w innej lokalizacji oraz o wyeliminowanie dopłaty ustalonej w projekcie jaką miałby zapłacić państwu B. za 155 m2. Wniosek ten zgodnie z ustawą podlegał rozstrzygnięciu przez Radę Miasta O. w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości. Rada Miasta O. rozstrzygnęła wniosek J. F. częściowo pozytywnie w ten sposób, że działkę nr 260, AM-49 przydzielono J. F. po przesunięciu granicy i korekcie powierzchni do 723 m2, a działkę nr 255 AM- 49 przydzielono państwu B. i T. B.. Uwzględnienie przez Radę Miasta O. części wniosku J. F. spowodowało wyeliminowanie jego zobowiązania do zapłaty dopłaty w gotówce, a państwo B. otrzymali dopłatę za 253 m2, zamiast 408 m2. • Najistotniejszy z punktu widzenia skarżących jest fakt, że otrzymują w wyniku scalenia i podziału działki o łącznej pow. 3557 m2, a nie jak w projekcie o łącznej pow. 3402 m22 (więcej o 155 m2). Jedna z działek państwa B. zmienia lokalizację (po przeciwnej stronie drogi), pozostałe działki są jak w projekcie i na działce pierwotnej, która weszła do scalenia i podziału. Wynika z tego, że nie zachodzi naruszenie interesu prawnego skarżących. Brak bowiem podstaw prawnych do podnoszenia twierdzenia, iż otrzymanie jednaj działłki powstałej w wyniku postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości w innym miejscu niż dotychczas posiadany grunt, stanowi naruszenie interesu prawnego skarżących. Za bezpodstawne (zdaniem strony przeciwnej) uznać także należy zarzuty iż uchwała Rady Miasta O. uwzględnia jednostronny interes innego uczestnika przeprowadzonego postępowania, narusza uprawnienia skarżących do dysponowania w pełni nieruchomością oraz interesy najbliższych, sztucznie rozdziela grunty a także uniemożliwia swobodne władanie nieruchomością przez skarżących. Tego rodzaju twierdzenia nie zostały przez skarżących udowodnione, a ponadto są sprzeczne z przesłankami postępowania o scalenie i podział nieruchomości. Reasumując, zdaniem Rady Miasta O. żądanie stwierdzenia nieważności uchwały o scalaniu i podziale nieruchomości należy uznać za bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.p.s.a. - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a więc objęta jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 u.p.p.s.a. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu warunków formalnych określonych w cytowanym przepisie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Do warunków tych ustawodawca zalicza obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się naruszeniem interesu prawnego. Tak więc skarżący w postępowaniu musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Sąd administracyjny po rozpatrzeniu skargi na uchwałę gminy w razie jej uwzględnienia orzeka stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o nieważności uchwały, bądź stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, jednak według art. 94 ust. 1 nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy). Jak wynika z akt administracyjnych, dołączonych do odpowiedzi na skargę i uzupełnionych na żądanie sądu, Rada Miasta O., uchwałą z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 102 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przystąpiła do scalania i podziału nieruchomości położonych w O., obręb R. w rejonie ulic W. – A., dla obszaru obejmującego wymienione w niej działki lub ich części, w granicach zewnętrznych pogrubionych na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały. Uchwała ta została zmieniona uchwałą z dnia [...] r. (nr [...]) , zgodnie z którą z wyłączono z procedury scaleniowo-podziałowej działkę gruntu [...]. Po przeprowadzeniu postępowania scaleniowego organ uchwałodawczy gminy podjął uchwałę z dnia [...] r. (Nr [...]) o scalaniu i podziale nieruchomości położonych w O., obręb R., w rejonie ulicy W. – A.. W podstawie prawnej tej uchwały organ przywołał art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, art. 103 ust. 5, art. 104 ust. 1 i 2 i art. 107 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W kolejnych paragrafach tego aktu wskazano załączniki do uchwały (1, 2, 3, 4 i 5); wymieniono nowoutworzone działki przechodzące na własność gminy;+ postanowiono, że budżet Miasta O. sfinansuje budowę sieci wodociągowej, ustalono opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na 50% wzrostu wartości nieruchomości, określono termin i sposób ich wnoszenia. Na koniec poinformowano, że sposób rozstrzygnięcia wniosków, uwag i zastrzeżeń określa zał. nr 6 do uchwały oraz że protokoły z posiedzeń Rady uczestników scalania stanowią załącznik nr 7 do uchwały. Określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, a jej wykonanie powierzono organowi wykonawczemu gminy. Stosownie do dyspozycji art. 102 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [zwana dalej ugn] (Dz.U.2010.102.651 j.t., ze zm.) gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. O przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości decyduje rada gminy w drodze uchwały, określając w niej granice zewnętrzne gruntów objętych scaleniem i podziałem. Jak pisze Marian Wolanin (między innymi) w artykule Scalanie i podział nieruchomości, zamieszczonym w czasopiśmie Nieruchomości, rok 2010 numer 12."analiza treści ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wskazuje na wiele podobieństw materialno-prawnych i procesowych pomiędzy postępowaniem scaleniowym z tej ustawy, z postępowaniem scaleniowo-podziałowym z ustawy o scalaniu i podziale nieruchomości. Cel scalenia i podziału nieruchomości dokonywanego na podstawie ugn nie został przez ustawodawcę literalnie wyartykułowany. Z zestawienia przepisów tej ustawy z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika jednak, iż scalanie i podział nieruchomości służy uzyskaniu korzystniejszej konfiguracji poszczególnych nieruchomości przez jej właścicieli i użytkowników wieczystych oraz samoistnych posiadaczy, dla właściwego zagospodarowania nieruchomości, zgodnie z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podobieństwo celu procedury scaleniowej oraz procedury scaleniowo-podziałowej dotyczy uzyskania nieruchomości w takim kształcie przestrzenno-powierzchniowym, który będzie najbardziej racjonalny do ich zagospodarowania. Chodzi też o to, aby każdy z podmiotów praw przysługujących do nieruchomości poddanych omawianym procedurom mógł uzyskać jak najkorzystniejsze warunki zagospodarowania przedmiotu swych praw, co z kolei przekłada się na efektywność wykonywania praw. W wyniku omawianych procedur powinny więc powstawać takie nieruchomości, których walory przestrzenno-użytkowe będą efektem wyboru najkorzystniejszego sposobu zagospodarowania ich ze względu na uzyskane walory przestrzenno-powierzchniowe. Scalanie i podział nieruchomości jest procedurą służącą osiągnięciu założonego przez ustawodawcę celu w postaci stworzenia takiego stanu przestrzenno- powierzchniowego nieruchomości, który umożliwi zagospodarowanie ich w/g przeznaczenia określonego w planie miejscowym. Jest to zatem procedura służąca osiągnięciu określonego celu planistycznego. W wyniku omawianych procedur powinny więc powstawać takie nieruchomości, których walory przestrzenno-użytkowe będą efektem wyboru najkorzystniejszego sposobu zagospodarowania ich ze względu na uzyskane walory przestrzenno-powierzchniowe. Postępowanie scaleniowo-podziałowe można również określić - w ujęciu oczywiście potocznym - mianem zbiorczego podziału wielu nieruchomości na określonym terenie, w przypadku gdy zainteresowanych podziałem nieruchomości jest wielu jej właścicieli i użytkowników wieczystych. Dla uniknięcia prowadzenia wielu odrębnych postępowań podziałowych można bowiem przeprowadzić jedno postępowanie scaleniowo-podziałowe. W ten sposób uzyska się przestrzeń obejmującą nieruchomości o wspólnych walorach użytkowych, mogące być zagospodarowanymi z zachowaniem w całym obszarze tej przestrzeni określonego ładu przestrzennego. Celem dokonywania podziału nieruchomości oraz scalenia i podziału nieruchomości jest zatem uzyskanie działek gruntu o takiej konfiguracji, która będzie możliwa do zagospodarowania na określone cele, zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym. Podziału nieruchomości można oczywiście dokonać także wtedy, gdy nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym. Nie zmienia to jednak faktu, iż w wyniku podziału nieruchomości oraz wskutek scalenia i podziału nieruchomości powinny powstawać działki gruntu, które stając się odrębnymi nieruchomościami, będą mogły być samodzielnie zagospodarowane. Scalenie i podział nieruchomości skutkuje połączeniem dotychczasowych nieruchomości w jeden obszar i następnie dokonaniem podziału tego obszaru na znormalizowane pod względem przestrzenno-obszarowym działki gruntu, które stają się w określonej ilości (adekwatnej wobec dotychczasowej powierzchni nieruchomości z pomniejszeniem ich na układ dróg służących obsłudze komunikacyjnej obszaru scalenia i podziału) na powrót przedmiotem własności, prawa użytkowania wieczystego lub pozostają w samoistnym dotychczas posiadaniu określonych osób. Scalenie i podział nieruchomości skutkuje zmianą granic wykonywania prawa własności i prawa użytkowania wieczystego oraz samoistnego posiadania nieruchomości. Jego skutkiem jest zatem terytorialna zmiana przedmiotu tych praw oraz samoistnego posiadania. Sama treść tych praw nie ulega zmianie. Zmieniają się natomiast granice ich wykonywania oraz zakres użytkowości tych praw poprzez powstanie możliwości zagospodarowania nieruchomości - jako wykonywanie tych praw przysługujących do nieruchomości - w sposób wynikający z planu miejscowego. Procedura scalania i podziału nieruchomości powiązana została z planem miejscowym w taki sposób, iż przeprowadzenie jej uzależnione zostało od ujęcia nieruchomości, mających być poddanymi tej procedurze, w planie miejscowym. Powiązanie to odnosi się przy tym nie tylko do zakresu ustaleń planu miejscowego co do przeznaczenia nieruchomości, jako możliwego sposobu ich zagospodarowania, ale także do określenia w planie miejscowym kryteriów scalenia i podziału (art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) oraz wyznaczenia obszarów, na których dokonuje się scalenia i podziału nieruchomości z urzędu, niezależnie od woli ich właścicieli i użytkowników wieczystych (art. 15 ust. 3 pkt 1 tej ustawy). Z powiązania treści art. 102 ust. 2 z ust. 1 ugn wynika, iż gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości w dwóch niezależnych od siebie sytuacjach. Po pierwsze, może tego dokonać wtedy, gdy nieruchomości mające być scalonymi i następnie podzielonymi, położone są w granicach obszarów określonych w planie miejscowym. Należy przez to rozumieć obszary wymienione wart. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy jako wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów. I wtedy dokonanie scalenia i podziału nieruchomości znajdujących się w takim obszarze jest ustawowym obowiązkiem gminy. Po drugie, gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości także wtedy, gdy wystąpią o to właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50% powierzchni gruntów wnioskowanych do objęcia scaleniem i podziałem. Użycie przez ustawodawcę spójnika "albo" w art. 102 ust. 2 ugn nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż jego skutkiem jest ukazanie przez ustawodawcę dwóch rozłącznych sytuacji, w których gmina dokonuje scalenia i podziału nieruchomości. W pierwszej sytuacji dokonuje tego z urzędu, niezależnie od woli właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, jeżeli w planie miejscowym określone zostały granice obszarów mających być poddanymi scaleniu i podziałowi. W drugiej sytuacji dokonuje tego na wyraźny wniosek właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, a więc w wyniku wyrażenia przez nich woli w dokonaniu scalenia i podziału swoich nieruchomości. Wnioskowanie o dokonanie scalenia i podziału nieruchomości ustawodawca przeciwstawił dokonywaniu tych czynności z urzędu wobec nieruchomości położonych w obszarze określonym w planie miejscowym do przeprowadzenia tych czynności. Dokonanie scalenia i podziału nieruchomości położonych w obszarze określonym w planie miejscowym, jako wymagającym przeprowadzenia scalenia i podziału, nie wymaga zatem wniosku osób uprawnionych, ponieważ z mocy art. 22 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gmina zobowiązana jest do podjęcia z urzędu uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, w którym wyznaczyła obszary przeznaczone do scalenia i podziału. Wniosek o przeprowadzenie scalenia i podziału nieruchomości może więc dotyczyć tylko tych nieruchomości, które nie zostały ujęte w planie miejscowym, jako obszar wymagający dokonania scalenia i podziału nieruchomości. Przeprowadzenie tego postępowania jest wtedy wynikiem woli właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, którzy uznali, iż w ten właśnie sposób ukształtują konfigurację przestrzenno-obszarową swoich nieruchomości dla zagospodarowania ich na cele inwestycyjne określone w planie miejscowym. W tym też celu ustawodawca nałożył na gminę obowiązek określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości niezależnie od wyznaczenia w tym planie obszarów wymagających scalenia j podziału, aby przeprowadzenie scalenia i podziału nieruchomości było możliwe także na wniosek osób uprawnionych, a nie tylko z urzędu. W konsekwencji więc przeprowadzenie scalenia i podziału nieruchomości na wniosek będzie dotyczyło innych obszarów niż wyznaczone w planie miejscowym do scalenia i podziału. Przeprowadzenie scalenia i podziału nieruchomości nie jest więc zależne od określenia takich obszarów w planie miejscowym, lecz od samego sporządzenia planu miejscowego, i w konsekwencji tego, obowiązkowego ustalenia w nim szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Scalenie i podział staje się wtedy instrumentem prawnym dostosowania struktury przestrzenno-obszarowej nieruchomości do możliwości ich zagospodarowania określonych w planie miejscowym przeznaczeniem na cele inwestycyjne. Zastosowanie tego instrumentu będzie jednak zależało od woli osób uprawnionych, które mogą skorzystać właśnie z niego albo mogą dokonywać indywidualnych podziałów nieruchomości, które to podziały i tak będą możliwe do przeprowadzenia z uwzględnieniem ustaleń planu miejscowego determinujących walory przestrzenno-obszarowe wydzielanych działek gruntu, jako nadających się do zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym. Określone w planie miejscowym szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości służą zatem dokonywaniu tych czynności niezależnie od tego, czy w planie tym zostały wyznaczone obszary wymagające scalenia i podziału nieruchomości. Parametry te będą więc wykorzystywane zarówno do scalania i podziału nieruchomości na obszarach określonych w planie miejscowym, jako wymagające dokonania tych czynności, o ile takie obszary zostaną w planie wyznaczone, jak również do scalania i podziału nieruchomości na innych obszarach inwestycyjnych objętych planem miejscowym, o ile właściciele i użytkownicy wieczyści tych nieruchomości wyrażą wolę przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości poprzez złożenie stosownego w tym względzie wniosku. Określenie w planie miejscowym obszarów wymagających scalenia i podziału jest wynikiem oceny organów gminy niemożliwości bądź przynajmniej nieracjonalności zrealizowania określonego w planie miejscowym przeznaczenia nieruchomości w ramach dotychczasowej konfiguracji przestrzenno-obszarowej tych nieruchomości. I wtedy właśnie, po uchwaleniu planu miejscowego, z mocy art. 22 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy zobowiązana będzie do podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału, aby w ten sposób jak najszybciej umożliwić właścicielom i użytkownikom wieczystym zagospodarowanie nieruchomości w sposób założony w planie miejscowym. W ten sposób dochodzi więc do swoistej ingerencji gminy w terytorialny zakres wykonywania prawa własności i prawa użytkowania wieczystego nieruchomości dla osiągnięcia takiego kształtu przestrzenno-obszarowego poszczególnych nieruchomości, który umożliwi zrealizowanie przeznaczenia określonego w planie miejscowym w sposób ustalony przez gminę. Wyznaczenie w planie miejscowym obszarów wymagających scalenia i podziału nieruchomości nosi przy tym charakter prawnego określenia obowiązku dokonania takiego scalenia i podziału, ponieważ ustalenie to ma charakter normatywny ze względu na to, iż sam plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Nie można oczywiście wykluczyć wnioskowania przez właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości o przeprowadzenie przez gminę scalenia i podziału nieruchomości na obszarze przewidzianym do dokonania takich czynności w planie miejscowym. Gmina nie może jednak prowadzić takiego postępowania na wniosek, lecz zobowiązana jest podjąć z urzędu uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, co wynika z art. 22 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ma to również swoje uzasadnienie w ponoszeniu przez uczestników scalenia i podziału kosztów takiego postępowania, jeżeli postępowanie to podjęte zostało na ich wniosek (art. 103 ust. 6 ugn). Koszty postępowania podjętego z urzędu ponosi bowiem gmina. Jeżeli więc gmina ma ustawowy obowiązek podjąć postępowanie scaleniowo-podziałowe z urzędu w przypadku określenia takich obszarów w planie miejscowym, to nie może uchylić się od tego obowiązku tylko dlatego, iż uprawnione do tego osoby przejawiły wolę dokonania scalenia i podziału swoich nieruchomości poprzez złożenie stosownego w tym względzie wniosku". Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zdaniem sądu, kontrolowana uchwała, (z uwzględnieniem uzasadnienia jej postanowień i poddając kontroli procedurę jej uchwalania) narusza w sposób istotny art. 21 Konstytucji R P, stosownie do którego Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. 2. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem; a także art. 140 k.c. w myśl którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Analizując całość udostępnionych sądowi akt administracyjnych należy w pierwszym rzędzie wskazać że, jak wynika z treści obowiązującego na dzień podejmowania skarżonej uchwały planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego (którego odnośne unormowania stanowią również załącznik do kontrolowanej uchwały) - rozdział 6 tej uchwały w § 15 ust. 2 wskazuje, że na terenie objętym planem, wyznacza się obszary wymagające scalania i podziału nieruchomości, obejmujące tereny oznaczone na rysunku planu - grupa pierwsza (między innymi) symbolami 1MN i 2 MN 2 KD -D, 6 KD-PJ. Są to tereny przeznaczone w planie pod budownictwo mieszkaniowe, ulice dojazdowe i ciągi pieszo-jezdne. (vide załącznik do uchwały [...] k. 50 akt sądowych). W tym kontekście koniecznym jest przypomnienie także treści art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do którego jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, rada gminy, po jego uchwaleniu, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami. Jak wcześniej wskazano, przystępując do podjęcia procedury dotyczącej scalania i podziału w niniejszej sprawie organ podjął uchwałę w tym przedmiocie, przywołując w podstawie prawnej art. 102 ust. 3 ustawy o g n, według którego o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości decyduje rada gminy w drodze uchwały, określając w niej granice zewnętrzne gruntów objętych scaleniem i podziałem. Z tak określonej podstawy prawnej nie sposób wywnioskować czy organ wszczął procedurę scaleniowo-podziałową z urzędu, czy też na wniosek odpowiedniej liczby osób zainteresowanych. Jest to okoliczność istotna z tego względu, że (zgodnie z dotychczasowym stanowiskiem piśmiennictwa w tym zakresie), w przypadku, gdy sama gmina w uchwale o planie wyznaczyła tereny podlegające obowiązkowemu scalaniu i podziałowi (do którego może w konsekwencji dojść bez zgody podmiotów mających na tym terenie działki gruntu), to gmina winna pokryć koszty tej operacji. Z akt doręczonych sądowi (np. k 69 i n. akt sądowych) zdaje się wynikać, że procedura była wszczęta na wniosek szeregu właścicieli nieruchomości posadowionych na terenach 1 i 2 MN2 KD -D, 6 KD-PJ, posiadających ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Z uwierzytelnionych kopii pism uczestników scalania wynika, że P. Ł., A. K., T. B., B. B. zwrócili się do Burmistrza O. o przeprowadzenie procedury scaleniowo-podziałowej (zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 1 planu !). Wnioskodawcy zobowiązali się także pokryć w całości koszty związane z wnioskowaną procedurą. Wskazany § 15 uchwały planistycznej znajduje się w rozdziale 6 zatytułowanym "zasady dotyczące scaleń i podziałów nieruchomości". Cały zaś § 15 stanowi, że (ust. 1) na terenie objętym planem, o ile przepisy działu II nie stanowią inaczej, ustala się zasady dotyczące scalania i podziału nieruchomości: 1) wydzielenie terenów zgodnie z wyznaczonymi na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, 2) wydzielenie działek budowlanych wyłącznie z bezpośrednim dostępem do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną. Natomiast stosownie do ust. 2 omawianego przepisu wyznacza się obszary wymagające scalania nieruchomości, obejmujące tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: 1) grupa pierwsza: 1MN, 2 MN, 2KD-D, 6 KD-Pj, 2) grupa druga: 3MN, 4 MN, 1 KD-D, 4 KD-D. Już zatem wszczęcie procedury dotyczącej scalania i podziału terenu objętego w planie obowiązkiem- na wniosek -zdaniem komentatora (opisanym wcześniej), a także sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, narusza prawo. Autor wyraża bowiem (godny akceptacji) pogląd, że na wniosek może być wszczęte postępowanie scaleniowe tylko na terenach, do których obowiązek w planie nie był nałożony. W przypadku zaś gdy sama gmina przyjęła na siebie taki obowiązek w planie, postępowanie może być wszczęte jedynie z urzędu. W konsekwencji należy skonstatować, że kwestionowana uchwała, a także uchwała ją poprzedzająca, naruszają w sposób istotny art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Można (na marginesie) dodać, że skarżący nie miał powodu kwestionować uchwały o przystąpieniu, bowiem na tym etapie treść i powołana podstawa prawna uchwały całkowicie odpowiadały jego interesom. Najistotniejszą - zdaniem sądu okolicznością, nie do pogodzenia z istotą prawa własności, zapisaną w konstytucji i kodeksie cywilnym jest "pozbawienie" własności części gruntu wnioskodawcy w wyniku skarżonej uchwały, bez szczegółowej analizy i przekonującego uzasadnienia, że jest to rozstrzygnięcie jedyne i optymalne dla zabezpieczenia interesów członków postępowania scaleniowego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem strony przeciwnej, zawartym w odpowiedzi na skargę, że procedura scalania i podziału nie gwarantuje właścicielowi zachowania dotychczasowych działek, inaczej mówiąc uczestnik scalania nie ma pewności, że po przeprowadzeniu tej procedury "utrzyma" on własność tego samego terenu. Nie mniej jednak nie oznacza to, że działające na postawie i w granicach prawa organy gminy (art. 7 Konstytucji RP) nie powinny ze szczególną starannością rozważyć jak głębokiej ingerencji w prawo własności poszczególnych właścicieli działek objętych procedurą scaleniowo-podziałową wymaga prawidłowe przeprowadzenie tejże procedury, dla osiągnięcia zamierzonego skutku. Należy bowiem podkreślić, że działalność rady gminy winna optymalnie zabezpieczać interesy uczestników procedury scaleniowej. Ze "szkicu przyjęcia granic nieruchomości dla obszaru scalania i podziału" wynika, że na terenie objętym procedurą znajdowała się duża działka należąca do małżonków B. (49/3). Jest to działka w kształcie prostokąta o pow. 0,8436 m2. Nadto na tym terenie są także działki: 92/2 należąca do gminy O., działka 49/91 należąca do A. B. (córki J. F.) i M. K., A. K. (działka 49/89), J. F. (działka 49/90), P. Ł. (działki 49/120 i 49/121). Z widocznego (między innymi na załączniku do uchwały [...] k 68 akt sądowych) ukształtowania terenu wynika dalej, że działka J. F. i A. K. stanowiły (przez scalaniem) paski ziemi o znacznej długości i niewielkiej szerokości, nie nadające się do zabudowy. Najwęższa była działka J. F. (pomijając dwie działki P. Ł.), co powoduje, że on jest największym beneficjentem przeprowadzonych zmian granic działek i w konsekwencji zmian własnościowych. Nadto z tej że konfiguracji terenu zdaje się wynikać, że (przy wydzieleniu drogi wewnętrznej dojazdowej) dla wydzielenia z działki skarżącego działek budowlanych wystarczyła by procedura podziałowa. Trzeba dalej powiedzieć, że w pierwotnym projekcie uchwały o scalaniu i podziale działkę gruntu 49.255 przyznano J. F.; działkę gruntu 49.260 małżonkom B.. Na ten wariant wyrazili zgodę A. K., P. Ł., A. L., J. L., B. i T. B. (vide pismo z dnia [...] r., skierowane do Rady Miasta O. i Burmistrza O. w aktach administracyjnych). Z kolei dalsza, szczegółowa analiza akt administracyjnych wskazuje także, że w toku postępowania scaleniowego została wybrana Rady Uczestników Scalania w skład której weszli : J. F. jako przewodniczący, P. Ł. i A. B. (córka J. F.). Jak dalej wskazują akta administracyjne, w piśmie J. F. z dnia [...] r. dotyczącym projektu scalania podniesiono, że przydzielona mu działka 49.255 nie spełnia jego oczekiwań. Strona podnosi, ze nie jest to działka przyległa do działki 49.91/1 o co J. F. zawsze wnioskował i na czym wnioskującemu bardzo zależało, ze względu na przyległość do działki jego córki. Zaproponowany pierwotnie (czyli przez przyznanie J.F. działki 49.255) sposób podziału generuje (zdaniem autora pisma) dodatkowe koszty szacowane przez niego na kilkanaście tysięcy złotych. Szacunek autor pisma opiera na danych podanych przez pracownika urzędu gminy, wyliczonych poprzez analogię do innego postępowania scaleniowego. Dodatkowe niemałe i zbędne koszty są (zdaniem tego uczestnika) całkowicie nie do przyjęcia i J. F. twierdzi, że nie jest w stanie ich ponieść. Należy dodać, że przyjęte przez gminę w skarżonej uchwale rozwiązanie nie czyni zadość wnioskowi J. F., bowiem działka przyznana mu, po przeprowadzeniu procedury scaleniowej, jest usytuowana jeszcze dalej od działki córki, niż działka pierwotnie proponowana. Natomiast kwestia dopłaty na rzecz małż. B. w ogóle nie została wyjaśniona. Nie dokonano nawet przybliżonej analizy finansowej takiej dopłaty, nie zweryfikowano twierdzeń J. F. w tym zakresie, nie analizowano tego czy podane przez stronę koszty są istotnie tak wysokie, ani w końcu czy rzeczywiście przekraczają one możliwości wnioskującego. Nawet w uzasadnieniu stanowiska strony przeciwnej do uchwały wydanej na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa posłużono się pojęciem "wysokość tych dopłat przy tak znacznej powierzchni budzi niezadowolenie i często sprzeciw uczestników scalania i podziału". Takie sformułowanie świadczy o tym, że rada nie dokonała właściwej analizy zaistniałej w tej konkretnej sprawie i zaistniałym stanie prawnym, lecz ograniczyła się do rozważań o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym. Oczywiście w ostatecznym wyniku postępowania to do kompetencji rady gminy należeć będzie przyznanie konkretnych działek konkretnym uczestnikom procedury, nie mniej nie może rada stracić z pola widzenia okoliczności, że mamy do czynienia w sprawie z działkami, do których uczestnikom przysługuje najsilniejsze prawo-prawo własności, zatem ingerencja władzy publicznej w to prawo winna odbywać się w taki sposób, aby prawidłowość postępowania organu gminy była należycie, wszechstronnie i bezbłędnie umotywowana. Reasumując, na zasadzie art. 147 ppsa należało orzec jak na wstępie. Na marginesie można jeszcze dodać, że ma rację strona przeciwna, iż jest kwestia przesądzoną w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż nie przysługuje skarga na uchwałę wzywającą do naruszenia prawa, ale wskazana okoliczność nie ma wpływu na konieczną (zdaniem sądu w tym składzie) eliminację z obrotu prawnego uchwały o scalaniu i podziale.