II OSK 1746/13

Dnia 20 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 92/13 w sprawie ze skargi R. W. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania zastępczego obowiązku niepieniężnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 92/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę R. W. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie wykonania zastępczego obowiązku niepieniężnego. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał R. W. rozbiórkę "ogrodzenia trwałego z siatki stalowej na słupkach stalowych z cokołem betonowym wybudowanego przez R. W. w części przegradzającym drogę gminną ulicy W. o długości 3,6 m na działce nr ewid. [...] oraz o długości 15,1 m, usytuowanego przy granicy drogi ul. W. (działka nr [...]), a w części na działce [...] od strony drogi ul. W. w O." – wykonanego bez zgłoszenia. Wobec braku wniesienia odwołania w terminie od powyższej decyzji oraz niewykonania przez R. W. nałożonego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. tytułem wykonawczym z dnia [...] r. wszczął postępowanie egzekucyjne i postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na R. W. grzywnę celem przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Postanowieniem z dnia [...] r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości ww. postanowienie z dnia [...] r. i umorzył postępowanie egzekucyjne. Tytułem wykonawczym z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ponownie wszczął postępowanie egzekucyjne w sprawie, wydając jednocześnie w tym samym dniu postanowienie o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w kwocie 1.500 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Postanowieniem z dnia [...] r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia R. W., utrzymał w mocy ww. postanowienie. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę R. W. na postanowienie z dnia [...] r. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. tytuł wykonawczy celem przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia [...] r. R. W. wniósł o umorzenie nałożonej grzywny, kwestionując poczynione ustalenia dotyczące przebiegu i charakteru drogi gminnej i podnosząc, że nakaz rozbiórki został wykonany dwuetapowo. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił wnioskodawcy umorzenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia, stwierdzając, że przeprowadzone kontrole nie potwierdziły właściwego wykonania rozbiórki spornego ogrodzenia. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Skarga na powyższe postanowienie została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 853/11. Od ww. wyroku R. W. złożył skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1323/12. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. orzekł o niezasadności zgłoszonego w piśmie z dnia [...] r. przez R. W. zarzutu dotyczącego wykonania lub umorzenia w całości albo w części obowiązku, przedawnienia, wygaśnięcia albo nieistnienia obowiązku w postępowaniu wszczętym tytułem wykonawczym z dnia [...] r. i obejmującego zaległości wynikające z nieuregulowania grzywny. Postanowieniem z dnia [...] r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższe postanowienie, a skarga na to postanowienie została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 r. o sygn. akt I SA/Ke 608/11. Postanowieniem z dnia [...] r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. odmówił uznania za zasadne zarzutów R. W. w sprawie postępowania egzekucyjnego. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy wskazane rozstrzygnięcie. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., wobec ściągnięcia przez Urząd Skarbowy w P. nałożonej grzywny i braku rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia, po uprzednim upomnieniu R. W., postanowił zastosować wykonanie zastępcze – wykonanie obowiązku rozbiórki wydając jednocześnie nowy tytuł wykonawczy. Rozstrzygnięcie to zostało w wyniku zażaleń R. W. oraz Wójta Gminy O. uchylone w całości postanowieniem z dnia [...] r. Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przy jednoczesnym umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] r. W dniu [...] r., działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 127, art. 128 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. – dalej: u.p.e.a.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał postanowienie znak [...] o zastosowaniu wykonania zastępczego (rozbiórki ogrodzenia) na koszt i niebezpieczeństwo R. W. obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym o charakterze niepieniężnym, z jednoczesnym wezwaniem R. W. do wpłacenia w terminie 7 dni licząc od dnia otrzymania tego postanowienia kwoty 2000 zł tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego z zastrzeżeniem, że w przypadku niewpłacenia wskazanej kwoty w wyznaczonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz dostarczenia w terminie 7 dni od otrzymania postanowienia aktualnej prawnej dokumentacji geodezyjnej granicy działki nr [...] i nr [...] z drogą gminną ul. W. nr ew. [...] w O. Na powyższe postanowienie R. W. wniósł zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] r., znak [...] Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 18 oraz art. 23 § 4 u.p.e.a., uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu do wpłacenia kwoty 2000 zł, tj. 7 dni od dnia otrzymania tego postanowienia i orzekł o nowym terminie do wpłacenia ww. kwoty – do dnia 31 grudnia 2012 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że orzeczono o nowym terminie do wpłacenia przedmiotowej kwoty ze względu na to, że upływ terminu do wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów wykonania zastępczego zbiegł się w czasie z postępowaniem zażaleniowym. Postanowienie z dnia [...] r. zostało przez R. W. zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach R. W. domagał się umorzenia w całości, na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 i 3 u.p.e.a., postępowania egzekucyjnego dotyczącego wykonania zastępczego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że decyzja z dnia [...] r. została wydana bezprawnie, gdyż działka nr [...] według ustawy o drogach publicznych nie jest drogą publiczną, a zgodnie z uchwałą Rady Gminy nadano jej status drogi wewnętrznej, co oznacza, że skarżącego nie obowiązywał obowiązek zgłoszenia budowy spornego ogrodzenia. R. W. twierdził też, że rozebrał ogrodzenie co miało być potwierdzone protokolarnie, a mimo to został ukarany kwotą 1500 zł. W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 92/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym, a mając na uwadze zasadę trwałości decyzji uznać należy, że organy egzekucyjne obu instancji były związane treścią tego rozstrzygnięcia. Analiza akt rozpoznawanej sprawy, w przekonaniu Sądu, potwierdza stanowisko organu, że skarżący uchyla się od wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Przyjęto również, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, nałożony na stronę celem wyegzekwowania wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku rozbiórki, okazał się niewystarczający. Ustalenia organu w powyższym zakresie znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w aktach sprawy (protokoły kontroli, materiały fotograficzne). W tej sytuacji Sąd uznał, że organ prawidłowo upomnieniem z dnia [...] r. wezwał R. W. do wykonania nałożonego obowiązku, informując jednocześnie, że w przypadku niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego na koszt zobowiązanego. W sprawie przyjęto, że mając na uwadze powyższe okoliczności, skoro zobowiązany dobrowolnie nie wykonał obowiązku, który na nim ciążył, zasadnie organ na podstawie art. 127 i art. 128 § 1 u.p.e.a. zastosował środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. Odwołując się do podnoszonego w skardze tytułu wykonawczego z dnia [...] r. wskazano, że prowadzone w tym zakresie postępowanie zostało umorzone, a pomimo upływu dwóch lat od wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sprawie prowadzone jest ono w dalszym ciągu na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] r. Tylko raz bowiem w trakcie postępowania egzekucyjnego wydawany jest tytuł wykonawczy i tylko raz zobowiązany ma prawo składania zarzutów jego dotyczących. Te zaś zostały uznane postanowieniem z dnia [...] r. za niezasadne, co potwierdził zarówno Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (postanowienie z dnia [...] r.) jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 608/11, oddalając skargę. Stwierdzono, wbrew zarzutom skargi, że nie zachodzą w sprawie okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania. Sąd przyjął, że pozostałe zarzuty podnoszone w skardze nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż dla oceny zasadności zastosowania środka egzekucyjnego znaczenie miała jedynie okoliczność wykonania, bądź niewykonania nakazanej przez organ rozbiórki ogrodzenia. Za prawidłowe uznano uchylenie przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. w części dotyczącej terminu wpłacenia kwoty 2.000 i wyznaczenia zobowiązanemu nowego terminu do wpłacenia przedmiotowej kwoty. Sąd stwierdził, że organ II instancji zasadnie przyjął, iż upływ terminu do wpłacenia przez zobowiązanego zaliczki na pokrycie kosztów wykonania zastępczego zbiegł się w czasie z wniesieniem przez zobowiązanego zażalenia – wobec czego niemożliwe jest wykonanie wskazanego obowiązku w terminie wyznaczonym pierwotnie przez organ pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Kielcach z dnia 28 marca 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R. W. zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: – naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i niezastosowanie środków przewidzianych w ustawie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.), pomimo że organ całkowicie zlekceważył normy nakazującej mu ustalenie "prawdy obiektywnej" oraz wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia jaki charakter oraz przebieg ma droga, którą rzekomo przegrodził R. W. (nie rozebrał fundamentu bramowego), pomimo że egzekwowana decyzja nakazywała rozebranie ogrodzenia przegradzającego drogę gminną ulicy W., a skarżący konsekwentnie zaprzeczał, aby działka ta miała taki charakter wnioskując przy tym o zwrócenie się do gminy O. celem ustalenia tej kwestii, zwłaszcza że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty zaprzeczały aby posesje skarżącego przegradzała droga gminna, podobnie jak załączona do skargi uchwała Nr XXIV/118/209 Rady Gminy w O. z dnia 25 marca 2009 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz ustalenia ich przebiegu na terenie gminy O. z której jednoznacznie wynika, że droga ulicy W. biegnie bezpośrednio od ulicy G. – dojazd na B., a zatem obok posesji R. W. – naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 59 § 1 pkt 3 i 5 u.p.e.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i niezastosowanie środków przewidzianych w ustawie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.) poprzedzonych niewłaściwym zastosowaniem art. 59 § 1 pkt 3 i 5 u.p.e.a. poprzez uznanie za prawidłowe i zgodne z prawem jego niezastosowanie przez organ w sytuacji gdy było to w pełni uzasadnione okolicznościami przedmiotowej sprawy, a w szczególności oczywistą sprzecznością określonego przez organ obowiązku z przepisem prawa § 3 art. 30 ust. 1 pkt 3 pr.bud. a nadto faktyczną niewykonalnością obowiązku z uwagi na jego nieprawidłowe – uniemożliwiające wykonanie sformułowanie (§ 5). Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a argumentacja w niej zawarta w istocie stanowi polemikę z ustaleniami stanu faktycznego i próbę odwrócenia uwagi od rzeczywistego przedmiotu postępowania. Podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego stanowiła decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nakazująca R. W. rozbiórkę ogrodzenia (określonego w osnowie decyzji). Powyższa decyzja jest ostateczna i prawomocna i nie może podlegać kontroli sądowej w tym postępowaniu. Nie miejsce więc tu na dyskusję, czy postawienie przedmiotowego ogrodzenia wymagało zgłoszenia, czy też nie zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Brama wjazdowa jak i fundament bramowy są elementami ogrodzenia podobnie jak i siatka stalowa na słupkach stalowych. Ogrodzenie zaś niezależnie od tego jak zostanie zakwalifikowane, jest przedmiotem regulacji przepisów Prawa budowlanego (art. 30 ust. 1 pkt 3). Pozbawione sensu są również na etapie postępowania egzekucyjnego rozważania, czy brama wjazdowa jest obiektem budowlanym i czy egzekwowanie przez "Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K." rozbiórki fundamentu bramowego wykracza poza zakres kompetencji nadzoru budowlanego, jak podnosi się w skardze kasacyjnej (s. 6). Podobnie w granicach tej sprawy – postępowania egzekucyjnego, nie mieści się ustalanie charakteru drogi i jej przebiegu, czego domaga się autor skargi kasacyjnej, gdyż prowadzi to do kwestionowania decyzji z dnia [...] r. nakazującej rozbiórkę ogrodzenia. Zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wymienionych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, mógłby ewentualnie dotyczyć tego, czy przedmiotowe ogrodzenie zostało w całości rozebrane przez R. W. zgodnie z ww. decyzją, czy też nie jak stwierdzają organy egzekucyjne. W rozpoznawanej sprawie organy egzekucyjne od 2010 r. wydały już kilkanaście postanowień mających na celu spowodowanie wykonania nakazu rozbiórki spornego ogrodzenia, które były pięciokrotnie kontrolowane przez sądy administracyjne, które za każdym razem oddalały lub odrzucały skargi R. W. Organy egzekucyjne przeprowadziły kilka kontroli chcąc ustalić czy R. W. dokonał rozbiórki ogrodzenia zgodnie z wydanym nakazem. Nie jest prawdą, jak podaje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 5), że w protokole kontroli z dnia [...] r. stwierdzono wykonanie decyzji z [...] r., bowiem stwierdzono tam: "do rozbiórki pozostał usytuowany w poprzek ulicy W. betonowy fundament bramowy". Potwierdzono ten fakt oraz opisano szczegółowo istnienie innych jeszcze elementów ogrodzenia, załączając zdjęcia, w protokole kontroli z dnia [...] r. Jak wynika z odpowiedzi na skargę (pismo z dnia [...] r.) w dniu [...] r. organ pierwszej instancji przeprowadził kolejną kontrolę i stwierdzono, że "ogrodzenie w części przegradzającej ulicę W. (działka nr [...]) nie zostało rozebrane, bowiem nie rozebrana została brama o szerokości 3,60 m wraz ze słupkami bramowymi oraz betonowym cokołem długości ok. 3,90 m wykonany z kątownika usytuowany w narożniku południowo-wschodnim ogrodzenia. Zdemontowane zostały tylko słupki stalowe wraz z przymocowaną do nich siatką ogrodzeniową. Zatem ogrodzenie nie zostało rozebrane w całości". W związku z powyższym nie było żadnych podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, tym samym nie zostały naruszone przepisy art. 59 § 1 pkt 3 i 5 u.p.e.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., jak podnosi się w skardze kasacyjnej. Jak wynika z przedstawionych akt sprawy, organy prowadzące postępowanie egzekucyjne wykorzystały wszelkie dostępne środki w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki ogrodzenia – bezskutecznie. Pozostało więc tylko wykonanie zastępcze, co w tym przypadku jest niezbędne. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.