II SAB/Bd 17/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność E. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje E. do załatwienia wniosku M. M. z dnia [...] stycznia 2012 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od E. na rzecz skarżącego M. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 27 stycznia 2012 r. M. M., reprezentowany przez pełnomocnika, wezwał [...] S.A. w T. do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości składającej się z działek o numerach ewidencyjnych: 6 i 171/2, położonych w miejscowości [...] oraz ustanowienia na tej nieruchomości służebności przesyłu za wynagrodzeniem. W uzasadnieniu wezwania, poza argumentacją w zakresie zasadności powyższego żądania, wnioskodawca zawarł także, w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwanej w skrócie "u.d.i.p.") żądanie udostępnienia "kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy opisanych linii elektroenergetycznych" na działkach o nr 6 i nr 171/2. Pismem z dnia 29 maja 2012 r. pełnomocnik wnioskodawcy ponownie wezwał do ustosunkowania się w sprawie zgłoszonego roszczenia oraz wniosku z dnia 27 stycznia 2012 r., bowiem do dnia sporządzenia tego pisma, nie otrzymano żadnej odpowiedzi ze strony [...] S.A. w T.. Mając na uwadze, że również pismo z dnia 29 maja 2012 r. pozostawione zostało bez żadnej odpowiedzi, M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność [...] S.A. w T. polegającą na: ― nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 27 stycznia 2012 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz ― niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności spółki oraz zobowiązanie jej do udzielania informacji w żądanym zakresie i żądanej formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczą sprawy publicznej. i nakładają na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli są zadaniami publicznymi, a w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej są również podmioty wykonujące zadania publiczne. Spółkę należy zatem uznać za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w T. wniosła o jej oddalenie. Spółka podniosła, że nie należy do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 4 u.d.i.p., zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej - nie może być uznana ani za "władzę publiczną" ani za podmiot "wykonujący zadnia publiczne" Nie może być uznana za władzę publiczną, gdyż nie jest organem państwowym lub samorządowym ani też innym podmiotem sprawującym w ich imieniu funkcje publiczne. Również nie można jej zaliczyć do podmiotów wykonujących zadania publiczne. Spółka przyznała, że realizuje cele użyteczności publicznej poprzez świadczenie usług w zakresie dystrybucji i przesyłania energii elektrycznej, jednak nie przesądza to o zaliczeniu jej do kręgu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., gdyż nie realizuje zadań państwowych powierzonych przez władzę państwową. Spółka stwierdziła też, że nie jest podmiotem dysponującym mieniem publicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Przedmiot kontroli sądu w niniejszym postępowaniu stanowi zarzucana [...] S.A. w T. bezczynność w zakresie udostępnienia skarżącemu, na jego wniosek, oparty na przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ewentualnych decyzji oraz innych dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy lub przebudowy linii elektroenergetycznych na wskazanych we wniosku działkach. Na wstępie wskazać należy, że warunki formalne skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie zostały spełnione. Zasadnie skarżący zwrócili uwagę, że skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia wnoszonym na drodze administracyjnej, w szczególności nie ma w tej sytuacji zastosowania zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 K.p.a.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.ip. przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przepisy K.p.a. nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie u.d.i.p., które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 P.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r. sygn. akt I OSK 601/05 LEX nr 236545, wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r. IV SAB/Po 87/12 (zob. www.orzecznia.nsa.gov.pl). Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy zasadniczo odpowiedzi na pytanie czy [...] S.A. w T. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Niezbędnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy żądane przez stronę skarżącą dokumenty (w tym decyzje) są informacją publiczną oraz, czy działania [...] S.A. w T. nastąpiły w formie zgodnej z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej, a jeżeli nie, to czy działanie takie znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi, że informacją publiczną, w jej rozumieniu, jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Odmienne regulacje w tej kwestii wynikać mogą jedynie z innych ustaw (ust. 2). Sformułowania te nie są precyzyjne i jasne, wobec tego przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) i nie wymaga od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Podlega ono ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W zakresie przedmiotowym sprawy wskazać należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07 (zob. www.orzecznia.nsa.gov.pl). Według art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Podkreślenia wymaga, że w otwartym katalogu form informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. ustawodawca wskazał między innymi informację publiczną o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (tiret pierwsze). Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że żądane przez skarżących dokumenty, w tym decyzje administracyjne, dotyczące lokalizacji, budowy, czy też przebudowy linii elektroenergetycznych – zarówno ich treść, jak i postać – stanowią informację publiczną, w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Treść wniosku wskazuje bowiem, że skarżący domagają się od spółki udostępnienia jedynie będących w jej posiadaniu dokumentów urzędowych (decyzji) dotyczących inwestycji elektroenergetycznych na ich nieruchomości, bądź danych umożliwiających ich indywidualizację i ustalenie treści. Rozważając zakres podmiotowy sprawy należy wskazać na treść art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p., w myśl którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej, o ile są w posiadaniu takiej informacji, są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ustawodawca zobowiązał do udzielania informacji publicznych nie tylko "władze publiczne" sensu stricto oraz inne podmioty wykonujące zadania władzy publicznej, lecz także podmioty "wykonujące zadania publiczne", niebędące organami władzy publicznej, co stanowi pojęcie znacznie szersze pod względem podmiotowym. Przy czym powyższe wyliczenie w pkt 1 - 5 nie stanowi wyczerpującego katalogu tychże podmiotów. Wykonywanie "zadań publicznych" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 25 lipca 2006 r. sygn. P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy zatem do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji). Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska, ograniczenia te mogą być ustanawiane "tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie", jednakże nie mogą one naruszać istoty wolności i praw. Z tych powodów stwierdzić należy, że przedsiębiorstwa energetyczne są w przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. (vide wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SAB/Po 87/12). Dodatkowo powyższą argumentację wspiera treść przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 1059), która określa zasady kształtowania polityki energetycznej państwa, zasady i warunki zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii, w tym ciepła, oraz działalności przedsiębiorstw energetycznych (art. 1 ust. 1). Celem ustawy jest tworzenie warunków do zrównoważonego rozwoju kraju, zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego (...), równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych. Działalność przedsiębiorstw energetycznych (podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi - art. 3 pkt 12 ustawy) dla urzeczywistnienia wskazanych przez TK celów wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej a także z odbiorcami paliw i energii. I tak np. art. 16 i 17 ustawy – Prawo energetyczne przewidują obowiązek uwzględniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i kierunków rozwoju gminy określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię przez przedsiębiorstwa energetyczne lub operatora systemu elektroenergetycznego. Spółka [...] S.A. w [...] należy do Grupy kapitałowej [...] , w której spółką zarządzającą jest [...] S.A. Skarb Państwa posiada 84,17 % akcji spółki [...] S.A., a ta z kolei kontroluje [...] S.A., bowiem ma w niej 99,75 % akcji). [...] S.A. w [...] jest operatorem systemu dystrybucyjnego, czyli przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi (art. 3 pkt 25 ww. ustawy). Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". Podsumowując powyższe rozważania: decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach wskazanych we wniosku oraz inne związane z tym dokumenty urzędowe, stanowią informację publiczną, a [...] S.A. będąca przedsiębiorstwem energetycznym wykonującym zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia tej informacji publicznej. Nie odpowiadając zatem na żądanie skarżącego udostępnienia ww. informacji Spółka pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku złożonego przez skarżących. Powyższe nie skutkuje jednakże koniecznością nakazania udostępnienia informacji publicznej. W zależności bowiem od treści żądanej informacji i możliwości jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie adresat żądania może dojść do udostępnienia informacji, odmowy jej udostępnienia ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p. lub umorzenia postępowanie w przypadku wskazanym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że niniejsza bezczynność nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynika ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawców, czy też celowego wprowadzania ich w błąd. Z tych powodów, na mocy art. 149 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.