VI SA/Wa 2696/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Protokolant ref. staż. Paulina Dymińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej A. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego z wniosku A. K. (zwanej dalej także “skarżącą") w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. dotyczącą objęcia A. K. obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, w okresie od 20 lipca 2001 r. do 15 czerwca 2011 r. na podstawie wpisu nr [...] do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Burmistrza Miasta A. Do wydania niniejszego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Inspektorat w A. przy piśmie z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o rozstrzygnięcie kwestii podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego przez skarżącą z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej i wydanie decyzji na podstawie ustawy o świadczeniach. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, po analizie przedstawionych dokumentów, decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. ustalił, że skarżąca w okresie od 20 lipca 2001 r. do 15 czerwca 2011 r. podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, na podstawie wpisu nr [...] do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Burmistrza Miasta A. Decyzja ta została wysłana do skarżącej w dniu [...] sierpnia 2011 r. listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru i została doręczona siostrze skarżącej w dniu [...] sierpnia 2011 r. Od powyższej decyzji skarżąca nie wniosła odwołania, wobec powyższego stała się ostateczna w administracyjnym toku postępowania. W dniu [...] stycznia 2012 r. do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynął wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2012 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Skarżąca wskazała, że podstawą wniosku jest przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.) – cytowany dalej jako "kpa". Podniosła w nim, że porządkując dokumenty w okresie świątecznym znalazła nowe dowody, o których wcześniej zapomniała i nie przedstawiła w dotychczasowym postępowaniu, a mają one istotny wpływ na sprawę. Ponadto w ocenie skarżącej, niepotrzebnie zgłosiła działalność gospodarczą w Urzędzie Miejskim w A. ponieważ prowadziła kwatery prywatne tylko w sezonie lipiec - sierpień.. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia i rozpatrzenie sprawy na nowo. Do niniejszego wniosku skarżąca przedstawiła szereg dokumentów. Rozpoznając niniejszy wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Organ uzasadniając swoje stanowisko w sprawie przedstawił i ocenił wszystkie przedstawione przy wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego dokumenty i stwierdził brak istnienia podstawy i niezachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła z zachowaniem terminu zażalenie, w którym zarzuciła naruszenie przez organ I instancji m.in. przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3, art. 148 § 1 art. 64 § 2 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia rozpoznając niniejsze zażalenie organ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji i odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. Organ uzasadniając swoje stanowisko w sprawie wskazał na przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego i przepisy regulujące ten tryb nadzwyczajny. Organ podkreślił, że skarżąca jako postawę wznowienia postępowania wskazała istnienie nowych istotnych okoliczności nie znanych organowi, który wydawał decyzję ostateczną z dnia [...] sierpnia 2011 r. Rozpoznając niniejszą sprawę organ przeanalizował każdy z przedstawionych przez skarżącą dowodów, w tym zaświadczenie Urzędu Miejskiego w A. z dnia [...] czerwca 2011 r., zaświadczenie z Gabinetu Psychoterapii Uzależnień i Wspóluzależnienia – Profilaktyka z dnia [...] grudnia 2006 r. Stwierdził również, że część przedłożonych dokumentów nie była znana w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Jednakże w ocenie organu odwoławczego dokumenty, które w ocenie skarżącej stanowią podstawę do wznowienia postępowania oraz zmiany stanowiska zawartego w decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, skarżąca mogła przy zachowaniu należytej staranności przedłożyć w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, lub w toku postępowania odwoławczego. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stanął na stanowisku, że fakt istnienia dokumentów przedłożonych przez skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] stycznia 2012 r. w trakcie toczącego się postępowania poprzedzającego wydanie przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzji nr [...], z dnia [...] sierpnia 2011 r. jest oczywisty. Dlatego też organ odwoławczy stwierdził, że nie mógł dać wiary twierdzeniu skarżącej, która nie uprawdopodobniła, że nie miała świadomości istnienia chociażby zaświadczenia [...] Urzędu Skarbowego w A., skoro zostało ono wydane na jej wniosek z dnia [...] sierpnia 2011 r. Oznacza to, że skarżąca mogła ww. dokument złożyć wraz z odwołaniem od decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], czego jednak nie uczyniła. Ponadto za bezsporne organ uznał, że skarżąca przedmiotowy dokument mogła złożyć do akt toczącego się przed organem I instancji postępowania, albowiem jego przedłożenie nie wymagało przez nią czynności, które przekraczałyby jej wiedzę i możliwości. Zdaniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, analiza wniosku skarżącej o wznowienie postępowania oraz przedstawionych przy nim dokumentów prowadzi do konkluzji, iż skarżąca nie zachowała terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Prezes NFZ stwierdził, że skarżąca była w posiadaniu załączonych do wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego dokumentów w sierpniu 2011 r., to jest w momencie wydawania decyzji ostatecznej. Dlatego też organ stanął na stanowisku, że skarżąca nie zachowała jednomiesięcznego terminu na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania, bowiem zachowanie tego terminu nie zostało przez nią udowodnione. Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie przez organ przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3, art. 148 § 1 i 64 § 2 kpa. Tym samym powtórzyła argumenty zawarte w zażaleniu od postanowienia Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. Zdaniem skarżącej, przedłożone przy wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego dokumenty są nowe i został przez nią zachowany termin do skutecznego domagania się przeprowadzenia postępowania zmierzającego do weryfikacji decyzji ostatecznej. W odpowiedzi na skargę organ potwierdził okoliczności ustalone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna, niemniej jednak w oparciu o inne uchybienia niż wskazane w skardze do Sądu. Przedmiotem skargi do Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie Prezesa NFZ z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Na wstępie, w ocenie Sądu należy przybliżyć nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznych, jakim jest postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego uregulowanego w przepisach art. 145- 152 Kpa. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa (zob. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. Warszawa 1962, s. 230; W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu. Warszawa 1983, s. 242), a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 lub 145 a i b kpa, typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania można wyróżnić: fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania; postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia; a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. W pierwszym etapie postępowania, tzw. etap wstępny (wyjaśniający), organ bada jedynie kwestię formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Zakres badania obejmuje ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony lub innego podmiotu uprawnionego do żądania wznowienia, czy zachowany został termin do złożenia żądania (art. 145a § 2 i art. 148 kpa) i czy wnoszący żądanie wskazał przesłankę wznowienia. Etap ten może zakończyć się stwierdzeniem niedopuszczalności wznowienia postępowania, co skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Postanowienie w takim brzemieniu może zostać wydane przez organ o ile wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli mogą być wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania, czy dana podstawa występuje (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Warszawa 2011, s. 149). W przypadku, gdy żądanie wznowienia postępowania zgłasza strona postępowania administracyjnego i wskazuje ustawową przesłankę wznowienia przewidzianą w art. 145 § 1 kpa., organ jest zobowiązany do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 kpa. Postanowienie to wywiera jedynie skutki procesowe, nie przesądza o bycie prawnym decyzji ostatecznej. Natomiast stwierdzenie czy przyczyna (przyczyny) wznowienia rzeczywiście występują mogą być oceniane dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa. Jak długo organ administracji publicznej nie wyda powyższego postanowienia wszystkie rozważania i czynności merytoryczne co do istnienia przesłanek wznowienia postępowania są niedopuszczalne. Tak więc drugi etap postępowania w sprawie wznowienia postępowania rozpoczyna się w momencie wydania postanowienia w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 1 i 2 kpa). Etap ten zwany właściwym, obejmuje merytoryczne badanie zaistnienia okoliczności uzasadniających wzruszenie decyzji oraz brak przesłanek negatywnych, takich jak upływ terminu wzruszenia orzeczenia (art. 146 kpa), istnienie żądania strony w wypadku przesłanki przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 i art.145a kpa. Pewna modyfikacja będzie w wypadku wszczęcia postępowania z urzędu, wstępne badanie sprawy powinno w każdym wypadku następować z udziałem strony i zakończyć się wydaniem stosownego orzeczenia. Etap ten znajduje swój finał w podjęciu rozstrzygnięcia w formie decyzji (etap rozstrzygnięcia), a jeżeli przedmiotem postępowania było postanowienie, zamiast decyzji organ wydaje postanowienie. W wyniku przeprowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego organ wydaje decyzję, w której: 1. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 lub art. 145a kpa. 2. uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia, na mocy art. 145 § 1 lub art. 145 a kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. 3. decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, którą organ wydaje, gdy występują przesłanki negatywne, określone w art. 146 § 1 i 2 wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Na obecnym etapie sprawy będącej przedmiotem zaskarżenia nie ma potrzeby do omawiania dalszych zagadnień związanych z charakterystyką przesłanek pozytywnych i negatywnych, od których zaistnienia uzależnia się treść rozstrzygnięcia postępowania wznowionego. Do wznowienia postępowania w sprawie nie doszło, bowiem organ wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W sprawie niniejszej istotne jest bowiem, że skarżąca oparła swój wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na art. 145 § 1 pkt 5 kpa, przedkładając na poparcie tej okoliczności stosowne dokumenty. Jednocześnie uprawdopadobniła zachowanie terminu, o którym mówi art. 148 § 1 kpa wskazując na znalezienie tych dokumentów w okresie świątecznym z uwagi na prowadzenie w tym okresie stosownych porządków. Organ zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Analizując sprawę niniejszą, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, jak i Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia rozpoznając wniosek skarżącej nie zachowali elementarnych zasad postępowania regulujących wznowienie postępowania administracyjnego. Tak jak omówiono wcześniej, postępowanie w sprawie wznowienia postępowania składa się z etapów: wstępnego, właściwego i rozstrzygnięcia sprawy. Zaskarżone w sprawie niniejszej postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. kończy w swej istocie etap wstępny, bowiem odmawia wznowienia postępowania administracyjnego. Takie rozstrzygnięcie może zostać wydane, jeżeli wnoszący wniosek nie oparł swojego wniosku o jedną z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 lub 145a § 1 kpa, żądanie nie pochodzi od strony lub innego podmiotu uprawnionego do żądania wznowienia, lub nie został zachowany termin o którym mowa w art. 148 § 1 kpa. Bezspornym jest, że skarżąca do złożonego wniosku przedłożyła dowody, które w jej ocenie istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie były znane organowi który ją wydał. Oczywistym jest również, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony prze osobę do tego uprawnioną, która wskazała również na zachowanie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 kpa. Organy wydając postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wskazały na dwie podstawy takiego rozstrzygnięcia. Po pierwsze przeanalizowały dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję ostateczną i stwierdziły, że są to dowody w zdecydowanej większości znane organowi w dniu wydania decyzji oraz dowody, które nie były znane, jednak nie miały one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Zdaniem Sądu, taka analiza materiału dowodowego załączonego do wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego jest niedopuszczalna przed wznowieniem postępowania administracyjnego. Takie elementy postępowania wznowieniowego mogą być rozważane wyłącznie w postępowaniu przeprowadzonym po wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia, a przedstawione w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 kpa, niezależnie od sposobu załatwienia sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania. Drugą podstawą wskazywaną przez organu jako odmowę wznowienia postępowania administracyjnego było wskazanie, że skarżąca nie wykazała, że zachowała terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej organy rozstrzygające sprawę niniejszą nie podjęły żadnych czynności, które zweryfikowałyby twierdzenie skarżącej odnośnie zachowania przez nią powyższego terminu. Sąd podziela dotychczasowy pogląd orzecznictwa, że mimo że z regulacji zawartej w przepisie art. 148 k.p.a. wynika, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia, organ administracji publicznej nie jest zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 463/11, EX nr 1145113). Należy równocześnie podkreślić, że Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu przedstawionym w zaskarżonym postanowieniu, w którym stwierdzono, że strona, która składa wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego musi udowodnić kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania Stanowisko to w ocenie Sądu jest słuszne, jednakże w sprawie niniejszej wymaga podkreślenia, że co prawda zachowanie terminu musi być przez stronę udowodnione, to jednak organ rozpoznający sprawę jest obowiązany swobodnie ocenić dowody w tej mierze. (por. m.in. wyroki NSA z 16.10.1998 III SA 2802/97 LEX 34954 i z 19.05.2000 i SA/Wr 1038/97 LEX 1038/97). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy zauważyć, że we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego wnioskodawczyni, wskazywała na przybliżony termin o którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania. W ocenie Sądu ani organ I instancji ani organ odwoławczy nie podjęły żadnych czynności zmierzających do weryfikacji twierdzeń skarżącej, a jedynie poprzestały na arbitralnym stwierdzeniu, że skarżąca nie zachowała terminu do złożenia przedmiotowego wniosku. Takie działanie organu Sąd ocenia krytycznie, gdyż nie odpowiada ona zasadzie swobodnej ocenie dowodów. Reasumując należy uznać za chybiony pogląd organu przyjęty w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym dopuszczalne jest wydanie postanowienia w trybie art. 149 § 3 Kpa. z powodu braku podstaw wznowienia. Organy w toku ponownego rozpatrywania wniosku skarżącej o wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. w pierwszej kolejności winny podjąć działania wstępne, w których dokonają oceny wniosku skarżącej pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152, 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.