IV SA/Po 126/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak /spr./ WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego P. R. kwotę 200 złotych (dwieście) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wnioskiem z dnia 11 stycznia 2012 r. P. R. zwrócił się do Wójta Gminy D. o udostępnienie informacji w następujących kwestiach: 1) jakie były sumaryczne kwoty darowizn od mieszkańców na rzecz gminy D. w latach 2007-2011 w ramach wniosków o przyłączenie wodociągu i kanalizacji, 2) jakie były łączne koszty w 2011 r. związane ze składem, wydawaniem i dystrybucją czasopisma informacyjnego Echo D. oraz później Czas D., 3) kiedy będzie dostępny w BIP dokument związany z wykonaniem budżetu gminy D. za 2011 r., 4) jakie koszty poniósł Urząd Gminy oraz jakie uzyskał dotacje od sponsorów ( kwotowo w rozbiciu na poszczególne dotacje) w 2011 r. na organizację wszystkich imprez o charakterze rozrywkowym, a w szczególności Dni Gminy D., Koncert na dwa świerszcze i Święto Drzewa. Żądana informacja nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Ponadto wnioskodawca w związku nieudostępnieniem w BIP "audytu prawnego i ekonomicznego", o którym Wójt Gminy D. informuje na łamach Echo D. 1/2011 str. 5 zażądał udostępnienia także tego dokumentu. Decyzją Wójta Gminy D. z dnia 10 sierpnia 2012 r. znak [...] umorzono postępowanie w sprawie udostępnienia P. R. informacji publicznej polegającej na udostępnieniu treści dokumentu o nazwie "opinia w przedmiocie działalności gminy D. w latach 1990-2010" tzw. audytu prawno-finansowego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż dwukrotnie poinformowano wnioskodawcę o tym, że jego wniosek ma charakter żądania informacji publicznej przetworzonej oraz wezwano Go do wykazania w jakim zakresie udostępnienie informacji publicznej przetworzonej objętej wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi we wskazanym terminie. W odwołaniu P. R. zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 8 i 107 § 1 i 3 Kpa. Odwołujący powołując się na liczne orzecznictwo wskazał, iż wniosek o udostępnienie żądanej przez niego informacji publicznej nie może i nie dotyczy żądania udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, o czym dwukrotnie (w pismach z 23.06.2012 r. i 12.07.2012 r.) informował organ. W ocenie odwołującego organ nie wyjaśnił na czym miałoby to przetworzenie informacji polegać. Ponadto nie uzasadnił całościowo decyzji, co stanowi naruszenie postępowania administracyjnego. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] uchylono zaskarżoną decyzję i odmówiono udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem organu odwoławczego wbrew zarzutom odwołania, charakter informacji której udostępnienia domagał się wnioskodawca wskazuje, że jest to informacja przetworzona. Wnioskodawca nie wystąpił bowiem o udostępnienie przedmiotowego " audytu prawnego i ekonomicznego" dotyczącego działalności gminy w latach 1990-2010 in extenso, lecz wyraźnie wskazanych przez niego informacji, takich jak np. kwot darowizn na rzecz gminy przekazywanych w ramach wniosków o przyłączenie wodociągu i kanalizacji w wybranych przez żądającego latach, czy udzielenie informacji o kosztach poniesionych przez urząd oraz uzyskanych dotacji na organizację, również wybranych przez wnioskodawcę, imprez rozrywkowych. Kolegium wskazało, że o ile audyt jako dokument sporządzony, co prawda przez podmiot zewnętrzny, ale na potrzeby organu i związany z jego działalnością jest informacja publiczną prostą, gdyż znajduje się w formie materialnej w dyspozycji organu administracyjnego i może bez żadnych ograniczeń technicznych być udostępniony wnioskodawcy, to informacji żądanych przez odwołującego organ wprost nie posiada i dla ich wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych przez zobowiązany podmiot informacjach. Ponadto informacje te muszą zostać przygotowane specjalnie dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Wobec powyższego, organ I instancji właściwie, zgodnie z trybem postępowania przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej, wezwał wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego. Organ odwoławczy podkreślił, iż wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej, na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. To podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym i wówczas, zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy, powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Jeżeli zatem w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Tak też uczynił organ I instancji. Jednakże w niniejszym przypadku wnioskodawca nie pozostał bezczynny, lecz odnosząc się do wezwania, odmówił wskazania interesu publicznego. W tej sytuacji organ powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji publicznej. W skardze na powyższą decyzję P. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, że następuje jego przedłużanie i brak należytego załatwienia sprawy oraz naruszenie art. 107 Kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Skarżący podkreślił, iż w wyniku toczącego się postępowania Wójt Gminy D. udzielił Mu informacji żądanych w Jego wniosku w punktach 1-4. Nie udzielił natomiast informacji odnośnie wnioskowanego audytu. Skarżący wskazał, iż wbrew twierdzeniom SKO wyraźnie wnioskował o udostępnienie "audytu prawnego i ekonomicznego" z uwagi na nie opublikowanie go na stronie BIP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako ""ppsa") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2012 r., uchylająca decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2012 r. i orzekająca o odmowie udzielenia P.R. informacji publicznej. W ocenie Sądu, zarówno decyzja organu I jak i II instancji nie jest zgodna z prawem. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. dalej jako "udip) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Dla porządku jedynie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust 1 udip każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). Taki charakter będzie miała również wiadomość nie wytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Sz 7/10, Lex nr 668256). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Są nimi zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Prawo dostępu do informacji publicznej powinno być interpretowane na korzyść podmiotu ubiegającego się o daną informację i w sposób umożliwiający jej udostępnienie chociażby w części. W realiach rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, iż żądana przez skarżącego informacja dotyczyła udostępnienia audytu prawno- finansowego za rok 2011, w związku z nie opublikowaniem go w Biuletynie Informacji Publicznej. Wynika to jasno i wyraźnie z wniosku. Dlatego niezrozumiałym są dla Sądu twierdzenia organów jakoby wnioskodawca żądał konkretnych informacji, których organ wprost nie posiada. Nota bene organ I instancji tych właśnie informacji Skarżącemu udzielił już wcześniej. Ponadto Kolegium niezasadnie powoływało się na konieczność sporządzenia zupełnie nowego dokumentu jako okoliczność przesądzającą o tym, że wniosek skarżącego dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Program zadań publicznych, zakres tego programu, sposób jego realizacji, wykonanie i skutki, kwestie finansowe, co do zasady podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna - art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c udip. Biorąc pod uwagę, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych), a także informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c udip) oraz trybie działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu- (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 17.01.2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 113/11 LEX nr 1114290). Stosownie do art. 284 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu stanowią, udostępnianą na wniosek, informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. "Informację publiczną stanowią dane o wydatkach państwowej osoby prawnej" (...)- wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2011 r. sygn. I OSK 1637/11. Nie ma zatem uzasadnionych podstaw twierdzenie organu, iż żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, przetworzoną. Nie może budzić bowiem żadnej wątpliwości, że kwestia na co wydatkowane są środki z budżetu gminy stanowi informację publiczną o jakiej mowa w art. 6 ust. 5 lit "c" u.d.i.p. Z kolei stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1, informacje przetworzone, to takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz – a właściwie przede wszystkim – z formą owego przetworzenia. Stąd też za takie informacje uznać należy – co jest zgodne z ustalonym już stanowiskiem doktryny oraz judykatury – określony zbiór (suma) informacji prostych, których przetworzenie wymaga dokonania stanowczych analiz, obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych, środków finansowych i osobowych. Natomiast takie czynności organu, jak np. udostępnienie audytu, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetworzonej informacji, albowiem dokument ten już istnieje. Reasumując, informacja przetworzona jest jakościową nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1737/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11, Baza Orzeczeń Lex nr 1135982). W ocenie Sądu organy obu instancji, uznając że żądana w powyższym zakresie informacja publiczna jest informacją przetworzoną, naruszyły art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. W ocenie Sądu jasno sformułowany wniosek Skarżącego dotyczył informacji publicznej prostej, która nie wymaga przetworzenia. Nie wymaga zatem utworzenia jakościowo nowej informacji. Ponadto tego rodzaju informacja winna być dostępna zarówno w wydziale urzędu gminy, jak i na stronie BIP. Wymóg przetworzenia informacji publicznej zakłada nieistnienie takiej informacji w zasobach podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. W konsekwencji brak było podstaw do żądania od wnioskodawcy wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej. Sąd stwierdził ponadto, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały podjęte z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 k.p.a., wedle którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, zgodzić się należy również z zarzutami skargi, że organ odwoławczy - z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. - nie wyjaśnił wszechstronnie zajętego przez siebie stanowiska. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy podmiot obowiązany do udostępniania żądanej przez skarżącego informacji, dokona ponownej analizy wniosku, pod względem zakwalifikowania jej do informacji publicznej prostej lub przetworzonej, mając przy tym na względzie, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Odnośnie zaś kosztów postępowania, na podstawie art. 200 ppsa zasądził (w punkcie drugim sentencji wyroku) od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego. ja