I OSK 1620/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1220/12 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) odstępuje od zasądzenia od Z. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1220/12, na skutek skargi Z. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] oraz decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny: Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] października 2012 r., działając na podstawie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", oraz Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi G. przyjętego uchwałą Rady Gminy L. z dnia 23 kwietnia 2010 r. nr XLIV/465/10 (Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego Nr 149, poz. 1848), zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej numerem [...] w obrębie ewidencyjnym G., stanowiącej własność Z. K., w wyniku którego powstały działki: nr [...] o pow. 225 m² (położona w granicach terenów przeznaczonych pod drogę publiczną) oraz nr [...] o pow. 390 m² (położona w granicach terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości wszczęte zostało z urzędu, w związku z przeznaczeniem jej części w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Wyjaśnił też, że Wójt Gminy L. postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości. Orzeczenie to zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], które było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 345/12 Sąd oddalił skargę Z. K. Powołując się na powyższy wyrok organ stwierdził, że zarówno zgodność z planem miejscowym, jak i dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania z urzędu zostały zweryfikowane pozytywnie, a projekt podziału nieruchomości został sporządzony zgodnie ze wstępnymi projektem podziału, co świadczy o jego zgodności z planem miejscowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania Z. K., działając na podstawie art. 93 ust. 1, 2 i 4, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n., utrzymało powyższą decyzję w mocy. Organ wskazał, że decyzja czy i w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość należy zasadniczo do jej właściciela, jednak na podstawie art. 97 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości może zostać dokonany z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Celem publicznym, jakim motywowany był podział przedmiotowej nieruchomości, jest wydzielenie gruntów pod gminną drogę publiczną. Podział ten jest również zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi G. podjętego uchwałą Rady Gminy L. z dnia 23 kwietnia 2010 r. nr XLIV/465/10, gdyż część działki nr [...] została w nim przeznaczona pod drogę publiczną klasy lokalnej. W skardze na powyższą decyzję Z. K. podniosła, że działka nr [...] stanowi jej własności i nie wyraża zgody na jej podział. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzje organów I i II instancji uznając, że w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Sąd podał, że wprawdzie zaskarżona decyzja spełnia wymóg określony w art. 93 ust. 1 u.g.n., bowiem w uchwale Rady Gminy L. z dnia 23 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi G., dla terenów oznaczonych symbolami [...] (a więc również dla dz. nr [...]), jako podstawowe - przewidziano przeznaczenie na drogi publiczne (§ 77 pkt 1), jak również podzielił stanowisko, że przeznaczenie nieruchomości pod budowę drogi publicznej jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n. Sąd wskazał jednak, że nie sposób odnaleźć w decyzji organu wypełnienia drugiej z przesłanek wskazanych w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., a więc niezbędności podziału nieruchomości dla realizacji celu publicznego. Do dokonania z urzędu podziału nieruchomości nie wystarczy by podział ten był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wykazanie, że podział ten zmierza do realizacji celu publicznego. Wskazany powyżej przepis konstruuje dodatkową przesłankę "niezbędności", która powinna być wykazana przez inicjatora podziału będącego jednocześnie organem podział ten zatwierdzającym. Przesłanka niezbędności oraz przepis art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakładają na organ właściwy w sprawach podziału wyważenie dwóch przeciwstawnych sobie interesów: interesu społecznego (interesu społeczności lokalnej w urządzeniu i korzystaniu z drogi publicznej) oraz słusznego interesu właściciela dzielonej nieruchomości. W kontrolowanych decyzjach zabrakło jednak wyjaśnienia dlaczego podział przedmiotowej nieruchomości jest niezbędny do realizacji wskazanego w nich celu publicznego, jakim jest budowa drogi. Zarówno w decyzji Wójta Gminy L., jak i w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu, w żaden sposób nie odniesiono się do przesłanki niezbędności podziału dz. nr [...]. Sąd podał, że własność, w myśl art. 21 Konstytucji RP, podlega ochronie, a jej ograniczenie dopuszczalne jest tylko w szczególnych przypadkach. Przykładem wyjątku od tej zasady jest niewątpliwie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., przewidujący możliwość podziału nieruchomości bez zgody jej właściciela. Jednak taki szczególny przypadek ingerowania organu w uprawnienia właściciela nieruchomości nakłada na ten organ obowiązek wyjaśnienia, czy podział w trybie ww. przepisu jest niezbędny i czy nie ma możliwości zrealizowania celu publicznego, dla którego wskazanego podziału się dokonuje, w mniej dotkliwy dla właściciela gruntu sposób. Tego w ocenie Sądu zabrakło w postępowaniu będącym przedmiotem niniejszej kontroli. Organ bezrefleksyjnie, stosując się do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, wydał bowiem decyzję dokonującą podziału dz. nr [...]. Z decyzji nie wynika by rozważył interes sprzeciwiającego się podziałowi właściciela nieruchomości. Nie wskazał również temu właścicielowi dlaczego ingerowanie w jego własność jest niezbędne dla realizacji planowanej inwestycji oraz nie zbadał, czy nie można jej przeprowadzić w sposób mniej dla niego uciążliwy. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 3 kwietnia 2013 r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, reprezentowane przez r.pr. A. Z., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla dokonania z urzędu podziału nieruchomości nie wystarczy, by podział ten był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wykazanie, że podział ten zmierza do realizacji celu publicznego, lecz niezbędne jest wykazanie dodatkowej przesłanki "niezbędności" podziału nieruchomości dla realizacji celu publicznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dokonana przez Sąd w zaskarżonym wyroku interpretacja przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. jest błędna. Do dokonania bowiem z urzędu podziału nieruchomości konieczne jest jedynie jej przeznaczenie w planie miejscowym na cele publiczne, do których to celów należy niewątpliwie budowa drogi gminnej. Element "niezbędności" spełnia się zaś w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń, co do przebiegu drogi publicznej. Organ prowadzący postępowanie o zatwierdzenie podziału nie ma więc obowiązku dodatkowego wyjaśniania tej "niezbędności", skoro przesądził już o niej plan miejscowy. Interes prawny właściciela nieruchomości w konfrontacji z interesem publicznym mógł być oceniany już na etapie ewentualnego zaskarżenia planu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Strona przeciwna mogła więc żądać wyeliminowania jego przepisów z obrotu prawnego, w chwili gdy ustalano przebieg drogi gminnej, godząc w jej prawo własności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego w postaci art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że dla dokonania z urzędu podziału nieruchomości nie wystarczy, by podział był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wykazanie, że zmierza on do realizacji celu publicznego, lecz konieczne jest wykazanie dodatkowej przesłanki "niezbędności" podziału dla realizacji celu publicznego. Przepis art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Mając zatem na uwadze treść przepisu art. 93 ust. 1 u.g.n., zasadniczym warunkiem podziału nieruchomości jest w takim wypadku przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru, na jakim jest położona nieruchomość, na cele publiczne. Wykładnia tak skonstruowanego przepisu nie nasuwa wątpliwości, zwłaszcza w sytuacji, gdy cel, na który przeznaczona jest nieruchomość, jest w sposób oczywisty "celem publicznym", jakim jest budowa drogi, a jej przeznaczenie na ten cel jest zapisane w planie zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość będąca w niniejszej sprawie przedmiotem podziału, w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części wsi G. (uchwalonym uchwałą Rady Gminy L. z dnia 23 kwietnia 2010 r. nr XLIV/465/10), przewidziana została w części pod drogę publiczną. Wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg (...) jest, zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n., celem publicznym. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że w tej sytuacji spełniona została przesłanka, wskazana w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., warunkująca możliwość dokonania podziału nieruchomości z urzędu. Wbrew natomiast stanowisku Sądu I instancji, z powołanego przepisu nie można w żaden sposób wywieść dodatkowej przesłanki, której ziszczenie warunkowałoby wydanie przedmiotowej decyzji, tj. wykazania "niezbędności" podziału nieruchomości do realizacji wskazanego wyżej celu publicznego. Nieruchomość staje się bowiem niezbędna na cel publiczny już w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Sąd I instancji pominął tę okoliczność, że dokonany podział został uprzednio pozytywnie zaopiniowany postanowieniem Wójta Gminy L. z dnia [...] września 2011 r. nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]. Postanowienie to zaś było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 345/12 oddalił skargę Z. K. Ani zatem organy, ani Sąd orzekający w tym postępowaniu, nie miały wątpliwości co do niezbędności podziału przedmiotowej nieruchomości w celu realizacji celu publicznego. Wobec tego za zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku. Zauważyć przy tym należy, że wszelkie uwagi właściciela gruntu dotyczące podziału nieruchomości zmierzającego do realizacji celu publicznego byłyby bardziej skuteczne, gdyby zostały zgłoszone na etapie procedury planistycznej. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną w zakresie, w jakim zarzucała ona Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. orzeczono o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.