II OSK 1809/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 149/13 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 149/13 oddalił skargę J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. [...], po dwukrotnym uchyleniu wydanych w sprawie decyzji przez organ odwoławczy, na podstawie art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] nakazał J. W., działającemu przez pełnomocnika W. M., rozbiórkę budynku garażowego o wymiarach 6,65 x 6,06 m, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] K. przy ul. N. [...] w K., wykonanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie wszczęto z urzędu w związku z pismem z dnia [...] sierpnia 2003 r. E. S. występującego w imieniu W. M., M. M. i M. S., informującym o intensywnym wykonywaniu robót budowlanych na działce oznaczonej nr [...] w K. przy ul. N. [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, zebraniu materiału dowodowego, dokonaniu oględzin w terenie w dniu [...] lipca 2004 r. i w dniu [...] czerwca 2011 r., a także po przeprowadzeniu szeregu rozpraw administracyjnych z udziałem stron organ stwierdził, że przedmiotowy budynek garażowy został dobudowany do istniejącego od okresu powojennego na działce nr [...] budynku gospodarczego między 1997 a 2004 rokiem bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zastosowanie w sprawie miała więc ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a nie ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. W toku dokonanych oględzin w terenie ustalono, że działka nr [...] zabudowana jest m.in. budynkiem gospodarczym z dobudowanym budynkiem garażowym, nie podpiwniczonym z dachem jednospadowym o wymiarach (ok. 6,06 x 6,65 m – ustalenia z dnia [...] czerwca 2011 r.) w granicy z sąsiednią działką nr [...]. Wskazane budynki posadowione są na odrębnych fundamentach, mają niezależne ściany zewnętrzne, w tym również ściana budynku garażowego dobudowanego do budynku gospodarczego jest niezależna, co wynika z odpowiednich pomiarów. Będący przedmiotem postępowania budynek garażowy to obiekt parterowy, niepodpiwniczony, na fundamentach betonowych. Ściany zewnętrzne z pustaków ceramicznych gr. 30 cm. Analizując dokonane w sprawie ustalenia organ stwierdził, że nie jest możliwe wdrożenie trybu legalizacyjnego w odniesieniu do zrealizowanego obiektu – budynku garażowego, gdyż nie zostały spełnione łącznie przesłanki z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja narusza przepisy techniczno – budowlane, tj. § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.), określający dopuszczalne minimalne odległości budynków gospodarczych i garaży od granicy z nieruchomością sąsiednią. Zgodnie z tym przepisem, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się: sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych". A zatem zlokalizowany bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką obiekt będący przedmiotem postępowania o wymiarach 6,65 m i wysokości ok. 4,70 m (4,65 m wymiar podany w inwentaryzacji) nie spełnia określonych w tym przepisie wymogów technicznych, co wyklucza możliwość legalizacji. Organ wskazał również na pewne niezgodności przedmiotowego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie. Podniósł, że zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 8 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "W." obowiązującego dla działki nr [...] obr. [...] od dnia [...] października 2010 r., wysokość budynku garażowego nie może być większa niż 3,5 m, podczas gdy wysokość przedmiotowego budynku wynosi 4,68 od strony działki nr [...] obr. [...] [...]. Ponadto stosownie do § 12 ust. 4 pkt 10 powyższej uchwały, dach powinien być dwu lub wielospadowy, natomiast przedmiotowy garaż posiada dach jednospadowy. W świetle powyższego brak prawnych możliwości legalizacji budynku garażu, skutkował zdaniem organu koniecznością orzeczenia rozbiórki tego budynku na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu złożonego przez J. W. odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał J. W. rozbiórkę budynku garażowego o wymiarach 6,65 x 6,06 m, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. N. [...] w K., wykonanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przyczyną uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. było nieprawidłowe oznaczenie osoby zobowiązanej do wykonania nałożonego obowiązku. Zgodnie z art. 32 K.p.a. "Strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania." Powyższego przepisu nie można jednak utożsamiać z nakładaniem obowiązków wynikających z decyzji nakazowych na pełnomocnika, a faktycznie taki charakter ma treść orzeczenia zawartego w skarżonej decyzji, cyt.: "nakazuje się Panu J. W., działającego przez pełnomocnika Pana W. M.". Taki sposób nałożenia obowiązku prowadziłby do niewykonalności decyzji w sytuacji zmiany pełnomocnika reprezentującego stronę. Dlatego też organ odwoławczy za uzasadnione uznał uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o nakazie rozbiórki budynku garażowego, wykonanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynikało, że przedmiotowy obiekt, wykonany w dobudowie do istniejącego budynku gospodarczego, został zrealizowany jako nowy pomiędzy 1997 r. a 2004 r., a zatem po wejściu w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Wskazuje na to zgromadzony materiał dowodowy, w tym: mapy ewidencyjne, mapy sytuacyjno-wysokościowe oraz ortofotomapy (karty 180, 181 akt PINB), jak też przedłożone zdjęcie (karta 179 akt PINB), z których jednoznacznie wynika, że na działce nr [...] w obr. [...] w K. wg stanu na rok 1997 była mniejsza zabudowa, niż w 2004 r. (vide: karty 177, 182 akt PINB). Przy czym zeznania świadków w zakresie realizacji przedmiotowego obiektu są niejednoznaczne, a kontroli w terenie organ dokonał dopiero w 2004 r. Ustalono również, że inwestorem zrealizowanego obiektu był J. W., który jest jednocześnie właścicielem działki, na której przedmiotowy obiekt się znajduje. Przy czym inwestor stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego nie wykazał, że posiada pozwolenie na budowę budynku garażowego. W związku z powyższym organ odwoławczy ponownie dokonał analizy, czy w sprawie istnieje prawna możliwość legalizacji przedmiotowej inwestycji w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Rozważając zgodność obiektu z przepisami uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] "w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "W.", wskazał, że wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji, odnośnie przedmiotowego budynku spełnione są warunki wysokościowe zawarte w § 12 ust. 4 pkt 8 lit. c ww. uchwały. Budynek posiada wysokość ok. 4,70 m (jak podaje inwentaryzacja: 4,68 m) mniejszą niż dopuszczalna wysokość wynosząca 6,00 m. Natomiast wysokość mierzona do okapu wynosi 3,40 m (ustalenia podczas oględzin) lub 3,14 m (jak podaje inwentaryzacja) i jest mniejsza od dopuszczalnej wynoszącej 3,50 m. Nie spełniony jest natomiast zapis § 12 ust. 4 pkt 10 ww. uchwały dotyczący kształtu dachu. Zgodnie z powyższym przepisem dach powinien być dwu lub wielospadowy, tymczasem z przedłożonej do akt sprawy inwentaryzacji wynika, że przedmiotowy garaż posiada dach jednospadowy, o mniejszym od najmniejszego dopuszczalnego kąta nachylenia. Ponadto za istotne w niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał naruszenie przepisów techniczno - budowlanych, tj. § 12 ust. 3 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż obiekt będący przedmiotem postępowania o wymiarach 6,65 m i wysokości ok. 4,70 m (4,65 m wymiar podany w inwentaryzacji) nie spełnia określonych w tym przepisie wymagań wynikających z warunków technicznych. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i uznał, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Oznacza to brak możliwości wdrożenia trybu legalizacyjnego w odniesieniu do zrealizowanego obiektu. Ponadto organ wskazał, że legalizacja jest uprawnieniem inwestora, które może zostać zrealizowane po wypełnieniu przewidzianych prawem przesłanek, które w niniejszej sprawie nie zachodzą. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył J. W. . Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6, art. 9 ust. 1 – 4 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ pominął kwestię istnienia w miejscu budynku garażowego drewnianej szopy, której istnienie potwierdza ortofotomapa z 1997 r. oraz zeznania świadków I. B., B. W. i A. W.. Zdaniem skarżącego sporny budynek wybudowany został na starych fundamentach. A zatem zbadanie stanu i wieku ww. fundamentów miało podstawowe znaczenie dla jednoznacznego wyjaśnienia czy w miejscu budynku garażowego istniał wcześniej inny budynek, czy też fundamenty zostały wybudowane w związku z budową przedmiotowego garażu. Skarżący zakwestionował również ustalenia poczynione w ramach oględzin w dniu [...] czerwca 2011 r. dotyczące odrębności fundamentów i niezależności ścian budynku gospodarczego i garażu. Organ administracyjny zobowiązany był więc do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z dziedziny budownictwa w celu ustalenia powyższych okoliczności. Ponadto skarżący stwierdził, że prace budowlane, które doprowadziły do aktualnego ukształtowania budynku garażowego nie były budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, tylko przebudową i remontem. Tak więc zastosowanie w niniejszej sprawie powinien mieć art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1, a nie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Niezależnie od powyższych kwestii, skarżący wskazał, że organ administracji publicznej naruszył art. 9 ust. 1 - 4 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, gdyż nie rozważył zasadności skierowania na podstawie ww. przepisów wniosku do właściwego ministra o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych. Udzielenie takiego odstępstwa jest bowiem możliwe w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd stwierdził, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, a szczegółowo wskazany i opisany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji materiał dowodowy pozwolił im dokonać właściwej kwalifikacji wykonanych robót – jako budowy nowego obiektu (garażu wykonanego w dobudowie do istniejącego obiektu), zrealizowanego w latach miedzy 1997 r. a 2004 r. Sąd wskazał również, że wiele przesłanek pozwala postawić uzasadnioną tezę, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego została rozpoczęta prawdopodobnie latem 2003 r. (pismo E. S. z [...] sierpnia 2003 r., protokół przyjęcia strony z [...] listopada 2004 r., oświadczenie W. M. i M. S. z [...] listopada 2004 r., oświadczenie M. i J. B. z [...] listopada 2004 r., zeznanie J. B. z [...] czerwca 2007 r., czy też porównanie wyrysu z mapy ewidencyjnej z 6 grudnia 1996 r. i mapy sytuacyjnej sporządzonej we wrześniu 2004 r. dla potrzeb inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej tego obiektu). Jednocześnie Sąd zaznaczył, że dokładniejsze określenie daty rozpoczęcia i zakończenia budowy – w powyższych ramach czasowych - nie ma żadnego istotnego znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż już wówczas obowiązywała ustawa z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, na podstawie której orzekały organy w przedmiotowej sprawie. Sąd zauważył, że pierwotnie na gruncie istniał mały murowany budynek gospodarczy (kryty płaskim stropem betonowym, w którym poprzedni właściciele trzymali kozy i kury), a do tego budynku od strony południowej przylegał betonowym obramowaniem gnojownik. Na miejscu tego budynku gospodarczego i właśnie gnojownika zrealizowany został m.in. garaż (oświadczenie W. M. i M. S. z [...].11.2004 r., oświadczenie M. i J. B. z [...].11.2004 r. oraz treść odwołania inwestora J. W.). Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwolił więc przyjąć, że pierwotny murowany budynek gospodarczy był na przestrzeni lat remontowany, przebudowywany i nadbudowywany (już w latach 90 – tych), a następnie (już w 2003 r.) w miejscu gnojownika po jego rozebraniu (wyburzeniu) został wybudowany garaż - co potwierdzają świadkowie oraz materiał fotograficzny, na którym widoczne są poszczególne fazy przebudowy/nadbudowy budynku gospodarczego oraz budowy nowego garażu (k.487-492, 182 oraz zdjęcia stanowiące załącznik nr 9 do odwołania z [...].02.2005 r.). Jednak rozpoznawana sprawa, jak wskazał Sąd, dotyczy wyłącznie budowy nowego garażu, który został dobudowany do istniejącego wcześniej budynku gospodarczego. A zatem twierdzenia skarżącego, iż przedmiotowy obiekt budowlany stanowi przebudowę lub remont szopy, która istniała w tym miejscu przed budową ww. budynku, Sąd uznał za nie znajdujące odzwierciedlenia w zebranych dowodach. Podniósł przy tym, że nie potwierdza tego zarówno ortofotomapa (k. 181 a.a.), według stanu na 1997 r., gdyż z uwagi na nieostry obraz nie można stwierdzić jaką konstrukcję ma przedmiotowy obiekt, jak też wskazane w skardze zeznania świadków: I. B., B. W. czy A. W.. Za słuszne uznał więc Sąd poczynione na podstawie całokształtu materiału dowodowego ustalenia organu, że przedmiotowy obiekt jest odrębnym, niezależnym od przylegającego obiektu budynkiem. W tej sytuacji jako chybiony ocenił Sąd zarzut skarżącego niepowołania biegłego dla ustalenia wieku fundamentów pod obiektem, gdyż okoliczności te stwierdzono już innymi dowodami. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Sąd stwierdził, że inwestor realizując przedmiotowy obiekt pomiędzy 1997 r. a 2004 r. bez decyzji o pozwoleniu na budowę, naruszył dyspozycję przepisu art. 28 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Przy czym przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Od zasady tej ustawodawca przewidział wyjątki szczegółowo wymienione w art. 29 i 30. Zdaniem Sądu przedmiotowy obiekt nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 29 - 31, które zwalniałyby z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (w szczególności 29 ust. 1 pkt 1a lub pkt 2). Sąd uznał więc, że przedmiotowy obiekt został prawidłowo zakwalifikowany jako budynek garażowy, gdyż posiada wszystkie cechy budynku – trwałe związanie z gruntem, wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadanie fundamentów i dachu (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Z uwagi na niespełnienie przesłanek z art. 28 Prawa budowlanego, Sąd stwierdził, że zasadnie organy nadzoru budowlanego wszczęły procedurę przewidzianą w art. 48 ww. ustawy. Przepis ten w ust. 2 i 3 dopuszcza możliwość legalizacji obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę po spełnieniu wskazanych w nim przesłanek. Jednak w niniejszej sprawie, co wykazało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, nie zostały spełnione przesłanki z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem przedmiotowa inwestycja narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie, tj. § 12 ust. 3 pkt 4, określający dopuszczalne minimalne odległości budynków gospodarczych i garaży od granicy z nieruchomością sąsiednią. Powyższe spowodowało konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki. A zatem, zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nie został także naruszony art. 9 ust.1 - 4 Prawa budowlanego, gdyż organ nadzoru budowlanego nie miał kompetencji do zainicjowania postępowania o udzielenie odstępstw od przepisów techniczno - budowlanych, ponieważ zgoda przewidziana w tym przepisie nie może być udzielona na etapie legalizacji samowoli budowlanej. Prawidłowo zastosowano również obowiązujące na moment orzekania przepisy administracyjne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. W.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: a) przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", przez wydanie wyroku nieopartego na aktach sprawy, b) przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 9 ust. 1 – 4 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię – uznanie, że organ nadzoru budowlanego nie miał kompetencji do zainicjowania postępowania o udzielenie odstępstw od przepisów techniczno – budowlanych; - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez ich błędne zastosowanie - uznanie prac wykonanych przez skarżącego za budowę. W oparciu o powyższe zarzuty J. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że wykonane przez niego prace dotyczyły już istniejącego budynku garażowego (gnojownik istniał jeszcze przed początkiem lat 90-tych, później był tam garaż). Nie wpłynęły one zatem na kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość ani liczbę kondygnacji budynku. Dlatego też, w jego ocenie, niewłaściwym było zastosowanie art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, gdyż zastosowanie w tej sprawie powinien znaleźć art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Z zastosowaniem każdego z tych przepisów wiąże się bowiem obowiązek zastosowania innego trybu postępowania w razie ustalenia, że doszło do samowoli budowlanej. I tak w wypadku uznania robót budowlanych za budowę, zastosowanie będzie miał art. 48 Prawa budowlanego, a co za tym idzie możliwość nieorzekania nakazu rozbiórki uzależniona jest od spełnienia warunków określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Natomiast uznanie robót budowlanych za przebudowę lub remont wiąże się z zastosowaniem procedury określonej w art. 50 ust. 1 i art. 51 Prawa budowlanego, która daje więcej możliwości uniknięcia nakazu rozbiórki danego obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Do naruszenia tego przepisu doszłoby wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Podstawą orzekania Sądu jest materiał zgromadzony w toku całego postępowania przed organem oraz przed sądem. Przepis art. 133 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się skarżący. Naruszenie tego przepisu może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący wykaże konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. stwierdził, że Sąd pierwszej instancji błędnie wskazał, iż zarzut skarżącego dotyczący nieprzeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia czasookresu powstania fundamentów przedmiotowego budynku, jak też ustalenia odrębności i niezależności fundamentów i ścian tego budynku od budynku gospodarczego pojawił się dopiero w skardze, podczas gdy zarzut ten zawarty był już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Okoliczność ta spowodowała, że Sąd zarzut ten uznał za spóźniony, podczas gdy dowód z opinii biegłego, której nie można zastąpić innymi dowodami, miałby decydujące znaczenie dla stwierdzenia, jaki charakter miały prace wykonane przez skarżącego, co mogłoby istotnie wpłynąć na wynik postępowania. Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Podnieść należy, że orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że Sąd oceniając legalność zaskarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Przepis ten nie służy zatem do zwalczania wniosków jakie zostały wyprowadzone z materiału dowodowego, lecz nakazuje sądowi konkretne zachowanie przy podejmowaniu orzeczenia. Sąd pierwszej instancji oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium legalności słusznie uznał, że brak jest podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Kwestionowana decyzja znajduje bowiem dostateczne podstawy w obowiązującym prawie, zaś jej wydanie poprzedzone zostało postępowaniem przeprowadzonym bez uchybień proceduralnych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Charakter prowadzonych robót budowlanych przy spornym obiekcie potwierdzony został innymi dowodami, dlatego też powoływanie biegłego dla ustalenia okoliczności już stwierdzonych było zbędne. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie kwestionował okoliczności, że w miejscu nowego garażu stał wcześniej gnojownik przylegający betonowym obramowaniem do budynku gospodarczego. Uznał jednak, że na przestrzeni lat stary drewniany gnojownik (przybudówka) został rozebrany (wyburzony) i w jego miejsce częściowo na starych fundamentach wybudowano miedzy 1997 r. a 2004 r., a prawdopodobnie w 2003 r., nowy obiekt. Potwierdzają to świadkowie oraz materiał fotograficzny, na którym widoczne są poszczególne fazy przebudowy/nadbudowy budynku gospodarczego oraz budowy nowego garażu (k. 487-492, k. 182 akt administracyjnych oraz zdjęcia stanowiące załącznik nr 9 do odwołania z [...].02.2005 r.). Za nietrafny należy więc również uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez ich błędne zastosowanie i uznanie prac wykonanych przez skarżącego za budowę, a nie za przebudowę lub remont z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Wskazać należy, że jednym z podstawowych pojęć używanych przez ww. ustawę jest pojęcie robót budowlanych. Budowa, jak również prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego stanowią, w rozumieniu art. 3 pkt 7, roboty budowlane. Stosownie zaś do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z definicji tej wynika, że o budowie można mówić wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany bądź też dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana – obiekt budowlany lub jego część. Natomiast do budowy w powyższym znaczeniu nie zostały zaliczone przebudowa ani remont, które zostały odrębnie zdefiniowane przez ustawodawcę. Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, natomiast remontem, zgodnie z art. 3 pkt 8 powołanej ustawy, jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego. Zestawiając więc przytoczone wyżej definicje "przebudowy" i "remontu" z definicją "budowy" można stwierdzić, że cechą, która odróżnia te pojęcia, jest to, że w przypadku "budowy" brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany, a w przypadku "przebudowy" czy "remontu", przed ich rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy czy remontu. W świetle powyższego remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem materiałów budowlanych pozyskanych z obiektu rozebranego w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami obiektowi pierwotnemu. Przy remoncie następuje zatem najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Tak więc działania inwestora polegające na rozbiórce poszczególnych ścian budynku i postawieniu w ich miejsce nowych nie stanowią remontu lecz budowę. Jak już wyżej wskazano w toku prowadzonego postępowania na podstawie zeznań świadków i zdjęć obiektu ustalono, że stary drewniany gnojownik (przybudówka) został rozebrany; ściany były zgnite z dachu się lało i w miejsce drewnianych ścian wybudowano ściany z czerwonej cegły. Ponadto w toku dokonanych oględzin w terenie ustalono, że działka nr [...] zabudowana jest m.in. budynkiem gospodarczym z dobudowanym budynkiem garażowym, nie podpiwniczonym z dachem jednospadowym o wymiarach (ok. 6,06 x 6,65 m – ustalenia z dnia [...] czerwca 2011 r.) w granicy z sąsiednią działką nr [...]. Wskazane budynki posadowione są na odrębnych fundamentach, mają niezależne ściany zewnętrzne, w tym również ściana budynku garażowego dobudowanego do budynku gospodarczego jest niezależna, co ustalono w wyniku odpowiednich pomiarów. Będący przedmiotem postępowania budynek garażowy to obiekt parterowy, niepodpiwniczony, na fundamentach betonowych. Ściany zewnętrzne z pustaków ceramicznych gr. 30 cm. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika więc, że wykonany został nowy budynek posadowiony częściowo na starych fundamentach. Nie były to więc roboty budowlane wykonywane na istniejącym obiekcie, tylko budowa nowego obiektu przy wykorzystaniu części poprzednio istniejącego budynku w postaci fundamentów. Budowa nowych niezależnych ścian zewnętrznych z pustaków ceramicznych i zrobienie nowego dachu wyklucza więc zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych jako przebudowy lub remontu istniejącego obiektu. Przedmiotowy obiekt, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, stanowi zatem budynek garażowy, gdyż posiada wskazane w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego cechy budynku, jest bowiem trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. A zatem zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego na budowę przedmiotowego budynku wymagana była ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, budynek ten nie mieści się bowiem w żadnej z kategorii wymienionych w art. 29 – 31, które zwalniałyby z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Brak decyzji o pozwoleniu na budowę nie był w przedmiotowej sprawie kwestionowany. Niespełnienie więc przesłanek z art. 28 Prawa budowlanego i właściwe zakwalifikowanie robót budowlanych jako budowy spowodowało, że prawidłowo została wszczęta dla samowoli budowlanej procedura przewidziana w art. 48 ww. ustawy. Z tego też powodu za niezasadny uznać należało zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Przeprowadzone z kolei w powyższym trybie przez organy nadzoru budowlanego postępowanie wyjaśniające wykazało, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem przedmiotowa inwestycja narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie, tj. § 12 ust. 3 pkt 4, określający dopuszczalne minimalne odległości budynków gospodarczych i garaży od granicy z nieruchomością sąsiednią. Niespełnienie przesłanek z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego zobowiązywało organ do orzeczenia w drodze decyzji nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Za niezasadny w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać należy również zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 – 4 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię. Artykuł 9 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, o których mowa w art. 7. Możliwość udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych w toku postępowania legalizacyjnego nie oznacza jednak, że w każdej sprawie organ nadzoru budowlanego ma obowiązek występowania do właściwego ministra z wnioskiem o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia takiej zgody (zob. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1951/08). Wystąpienie z tego rodzaju wnioskiem jest uzależnione od istnienia w danej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. W każdej konkretnej sprawie organ administracji ma obowiązek ocenić, czy istnieje jakaś szczególna okoliczność, która uzasadniałaby odstąpienie od wymogu zawartego w przepisie techniczno – budowlanym. Musi przy tym brać pod uwagę, że celem art. 9 Prawa budowlanego jest umożliwienie modyfikacji szczegółowych i bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych w wyjątkowych stanach faktycznych, w których nie jest możliwe zastosowanie do nich, z uwagi na różnego rodzaju okoliczności, tych ogólnie obowiązujących przepisów, pod warunkiem, m.in. poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (por. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). W przedmiotowej sprawie zasadnie uznano, że nie istnieją okoliczności uzasadniające wystąpienie do właściwego ministra o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych. Organy wykazały bowiem, że z analizy mapy sytuacyjno – wysokościowej wynika, iż szerokość działki nr [...], na której wybudowano sporny obiekt, wynosi 16 – 17 m (inwentaryzacja architektoniczno – budowlana). Inwestor mógł więc postawić obiekt o wymiarach identycznych z wymiarami obiektu będącego przedmiotem postępowania w taki sposób, aby nie naruszało to obowiązujących warunków technicznych. Wybudowanie zatem wbrew istniejącym możliwościom budynku niespełniającego warunków w zakresie gabarytów na granicy z działką sąsiednią, nie może stanowić szczególnie uzasadnionego przypadku do uzyskania odstępstwa od warunków technicznych, gdyż prowadziłoby ono do ograniczenia praw osób trzecich, właścicieli sąsiedniej działki. Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.