II OSK 2049/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant: asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2405/12 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2405/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pułtusku decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.), w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, z 2002 r., poz. 690, ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., nałożył na J. G. obowiązek doprowadzenia budynku mieszkalno-handlowego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], w P. przy ul. Ś. [...] do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamurowanie otworu drzwiowego w ścianie znajdującej się w granicy działki nr ew. [...] - wykonanego samowolnie i z naruszeniem warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w terminie dwóch miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ podał, że do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Pułtusku wypłynęło postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2010 r. przekazujące według właściwości sprawę legalności istnienia drzwi znajdujących się w budynku mieszkalno-handlowym przy ul. Ś. [...] w P., w ścianie w ostrej granicy z działką nr [...], przy ul. P. w P. W wyniku przeprowadzonego postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] nakazał J. G. doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie otworu drzwiowego w ścianie w granicy z działką nr ew. [...]. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania właścicielki, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzja została zaskarżona do WSA po czym skargę oddalono wyrokiem w sprawie VII SA/Wa 1050/11). Organ wojewódzki w swoim rozstrzygnięciu wskazał wówczas na szereg uchybień, w tym brak dostatecznego oparcia w dowodach twierdzeń organu powiatowego, iż przedmiotowy otwór drzwiowy stanowi samowolę budowlaną. W celu dokładnego wyjaśnienia tej kwestii organ I instancji miał wystąpić do organu architektonicznego, który wydał pozwolenie na budowę z dnia 25 maja 1995 r.- remont kapitalny przedmiotowego obiektu, z zapytaniem, czy organ ten zatwierdził "aneks" do projektu remontu przedmiotowego obiektu, który skarżąca załączyła do akt. Po ponownym przeanalizowaniu zgromadzonych dokumentów oraz ponownych oględzinach dokonanych w dniu [...] marca 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pułtusku ustalił, że pozwolenie na budowę (remont kapitalny) budynku mieszkalno-handlowego z dnia [...] maja 1995 r. oraz załączony do tej decyzji projekt budowlany - remontu kapitalnego i adaptacji kamienicy w P. przy ul. Ś., nie przewidywały drzwi wejściowych od strony działki. nr ew. [...] w dobudowanej klatce schodowej. Rozwiązania projektowe pokazane na rysunkach - planie sytuacyjnym, rzucie parteru oraz przekroju B-B, nie umiejscawiały ww. drzwi w ścianie wschodniej na granicy działki nr ew. [...]. Nie było również mowy o tych drzwiach w opisie technicznym. Kompletność tego projektu była jednak kwestionowana przez J. G.. Odnosząc się do tego zagadnienia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wystąpienie J. G. do Urzędu Rejonowego z dnia [...] lutego 1997 r. i odpowiedź Urzędu z dnia [...] marca 1997 r. stanowi potwierdzenie faktu, że w ramach pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 1995 r. wykonywana będzie dobudowa klatki, natomiast brak jest jakiejkolwiek wzmianki drzwiach wejściowych od strony granicy z działką nr ew. [...]. W piśmie z dnia [...] marca 2012 r., Starostwo Powiatowe w Pułtusku stwierdziło, iż nie posiada innych dokumentów, niż projekt budowlany załączony do ww. pozwolenia na budowę, natomiast przedstawiony przez J. G. tzw. aneks nie posiada żadnych pieczęci urzędowych. Tym samym organ nadzoru budowlanego nie uznał wiarygodności tego dokumentu, jak i złożonego pisemnego oświadczenia mgr inż. M. K. z [...] stycznia 2011 r. Twierdzenie skarżącej, że zrealizowana przebudowa z drzwiami usytuowanymi w ścianie w granicy, była zaakceptowana przez organ podczas kontroli przed przystąpieniem do użytkowania, nie zostało przez PINB uznane za wiarygodne, ponieważ obowiązująca w owym czasie ustawa (1999 rok) nie przewidywała takiej kontroli, a nadto brak było stosownego protokołu w tym zakresie. Materiał dowodowy wskazywał jedynie, że Zakład Usług Komunalnych i Gospodarki Mieszkaniowej w P. w piśmie z dnia [...] czerwca 1997 r., wyraził zgodę na nieodpłatne korzystanie z chodnika lokatorom budynku położonego przy ul. Ś. [...]. W piśmie tym nie wspomina się jednak w żadnym kontekście o wykonaniu drzwi wejściowych w granicy działki. Ponadto, organ podkreślił, że usytuowanie drzwi w ścianie od strony działki nr ew. [...] jest niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2002 r., poz. 690 ze zm.), które zakazuje sytuowania budynku ścianą zawierającą otwory okienne lub drzwiowe w odległości mniejszej niż 4 m od granicy sąsiedniej działki. Wykonanie otworu drzwiowego nastąpiło, więc w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach. Zakaz taki ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego dla sąsiedniej nieruchomości. J. G. wniosła odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., domagając się jej uchylenia oraz umorzenia postępowania przed organem I instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji pominął szereg dowodów, które dowodzą, że otwór drzwiowy w ścianie w granicy działki nr ew. [...] wybudowany został zgodnie z przepisami prawa i nie jest to samowola budowlana. Odwołująca powoływała się na pismo Urzędu Rejonowego w P., Oddział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.1997 r., w którym stwierdzono, iż pozwolenie na wykonanie remontu kapitalnego kamienicy przy ul. Ś. [...] w P. wydane dnia [...] maja 1995 r. obejmuje także dobudowę klatki schodowej. Podniosła, że dysponując tym pismem M. K. sporządził projekt uzupełniający obejmujący dobudowę klatki schodowej od strony działki nr ew. [...] - projekt ten został złożony do Urzędu Rejonowego w P. Oddział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego i stanowi część dokumentacji projektowej. Wskazała, że [...] czerwca 1997 r. uzyskała zgodę Zakładu Usług Komunalnych i Gospodarki Mieszkaniowej w P. na nieodpłatne korzystanie z chodnika dochodzącego do zaplecza budynku przy ul. Ś. [...] w P. Tym samym twierdziła, iż miała zgodę zarządcy nieruchomości sąsiedniej na wybudowanie w granicy działki drzwi wejściowych do budynku. Poza trym w maju 1999 r. dokonała zgłoszenia przystąpienia do użytkowania budynku przy ul. Ś. [...] w P. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pułtusku z dnia [...].03.2012 r. nakładającej obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamurowanie otworu drzwiowego w ścianie w granicy z działką nr ew. [...], w budynku, zlokalizowanym na działce nr ew. [...] położonej przy ulicy Ś. [...] w P. - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane nałożył na J. G. obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie wykonanego samowolnie otworu drzwiowego w ścianie budynku mieszkalno-handlowym w granicy z działką nr ew. [...], zlokalizowanym na działce nr ew. [...] położonej przy ulicy Ś. [...] w P.. Powyższy obowiązek nakazał wykonać w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania decyzji. W uzasadnieniu Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w toku postępowania odwoławczego zlecił organowi powiatowemu przesłuchanie w charakterze świadka mgr inż. M. K. oraz wystąpił z zapytaniem do Starostwa Powiatowego w Pułtusku. Nadto w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. wystąpił z zapytaniem do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zdaniem organu odwoławczego, PINB w Pułtusku dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego. Wprawdzie wydał właściwe rozstrzygnięcie, jednak bez dostatecznego sprecyzowania podstawy prawnej określonej w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego, co do tego, że pierwotna dokumentacja budowlana nie przewidywała przedmiotowego otworu drzwiowego, w związku z czym powstało domniemanie, że wykonany został samowolnie. W celu zweryfikowania twierdzeń J. G., co do legalności wykonanych drzwi, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził własne postępowanie dowodowe. W tym kontekście wskazał, że poza sporem jest, iż pierwotna dokumentacja projektowa remontu kapitalnego budynku mieszkalno-usługowego położonego przy ulicy Ś. [...] w P., zatwierdzona decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Pułtusku z dnia [...].05.1995 r. zarówno w części opisowej, jak i graficznej nie przewidywała otworu drzwiowego w ścianie w granicy z działką nr ew. [...]. Mimo to w licznych pismach J. G. twierdziła, że przedmiotowe drzwi były przewidziane w "aneksie", który został załączony do pierwotnej dokumentacji projektowej. Na dowód powyższego załączyła do akt sprawy dokumentację "aneksu". Jednak Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że na żadnej stronie projektu "aneksu" jak również na mapce R 1’ nie ma pieczątki właściwego organu świadczącej o zatwierdzeniu ww. "aneksu". Natomiast na mapce R1, w pierwotnej dokumentacji dotyczącej remontu kapitalnego przedmiotowego obiektu takie pieczecie urzędowe się znajdują. Autor dokumentacji projektowej "aneksu" mgr inż. M. K. zeznał pod rygorem odpowiedzialności karnej, że co prawda sporządził ww. "aneks" na zlecenie J. G., jednak nie potwierdził, że został on złożony przez inwestorkę do właściwego organu celem zatwierdzenia. Organ II instancji chcąc dokładnie zbadać kwestię zatwierdzenia bądź niezatwierdzenia "aneksu" wystąpił do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z zapytaniem, czy posiada dokumentację projektową przedmiotowego budynku, w szczególności "aneks", na który powoływała się skarżąca. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ ds. ochrony zabytków wskazał, że w zasobach Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków znajduje się projekt budowlany remontu kapitalnego z adaptacją poddasza na cele użytkowe ww. budynku, który zawiera mapkę do celów projektowych R1. Konserwator zabytków nie posiadał jednak dokumentu powoływanego przez skarżącą i zwanego przez nią "aneks", który dotyczyłby przedmiotowego obiektu. Biorąc pod uwagę, że przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie wpisanym dnia [...] listopada 1959 r. do rejestru zabytków województwa ciechanowskiego pod nr [...], to taka dokumentacja projektowa "aneks" przewidująca wykonanie otworu drzwiowego w elewacji frontowej budynku podlegającego ochronie konserwatorskiej wymagałaby zatwierdzenia przez organ ds. ochrony zabytków. W związku z tym, że zarówno w Starostwie Powiatowym w Pułtusku (organie architektoniczno-budowlanym) jak i w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w Warszawie z delegaturą w Siedlcach (organ ds. ochrony zabytków) znajdują się jedynie pierwotne dokumentacje projektowe dotyczące remontu kapitalnego, bez dokumentów stanowiących "aneks" do ww. dokumentacji oraz, że na poparcie twierdzeń złożenia "aneksu" do obu ww. organów, skarżąca nie przedstawiła dowodów, Mazowiecki WINB uznał, iż przedmiotowy otwór drzwiowy znajdujący się w ścianie w granicy z działką nr ew. [...], został wykonany samowolnie. J. G. podnosiła też, że przedmiotowy otwór drzwiowy istnieje legalnie, gdyż został wykonany przed przyjęciem do użytkowania całego obiektu (pismo starosty Pułtuskiego z dnia [...] maja 1999 r.), co świadczy jej zdaniem o zaaprobowaniu go przez organ architektoniczno-budowlany. Skarżąca powoływała się na przeprowadzoną przez organ kontrolę przed przyjęciem do użytkowania, i brak uwag do otworu drzwiowego. Organ odwoławczy wskazał, że twierdzenia te są gołosłowne, a jednocześnie brak jest protokołu z takiej kontroli, czy pisma świadczącego o jej odbyciu. Brak kontroli przed sporządzeniem przez Starostwo Powiatowe pisma o przyjęciu zgłoszenia do użytkowania z dnia [...] maja 1999 r., potwierdza decyzja Starosty Pułtuskiego o pozwoleniu na budowę (remont kapitalny) z dnia [...] maja 1995 r., która określiła sposób oddania obiektu do użytku. W pkt 6 ww. decyzji wskazano, że do użytkowania budynku mieszkalno-usługowego można przystąpić po zawiadomieniu o zakończeniu budowy, jeśli właściwy organ w terminie czternastu dniu nie zgłosi sprzeciwu. Inwestor nie miał obowiązku złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, co zgodnie z brzmieniem art. 59 ustawy Prawo budowlane z dnia przyjęcia do użytkowania ww. obiektu (pismo starosty Pułtuskiego z dnia [...] maja 1999 r.) wiązałoby się z koniecznością sporządzenia na miejscu budowy protokołu odnośnie do zgodności obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę oraz uporządkowaniem terenu, a następnie wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ nie był zobligowany do przeprowadzenia kontroli, o której mówi J. G.. Potwierdzają to daty zawiadomienia o oddaniu obiektu budowlanego do użytkowania – [...] maja 1999 r. (data wpływu do urzędu [...] maja 1999 r.) i pisma Starostwa Powiatowego w Pułtusku z dnia [...] maja 1999 r. potwierdzającego przyjęcie obiektu do użytku. Z rozpiętości czasowej pomiędzy datami pism (dziesięć dni) można wnosić, że odbycie kontroli zarówno pod względem proceduralnym, jaki i organizacyjnym nie było możliwe. Po wskazanej analizie, organ uznał iż wykonanie przedmiotowego otworu drzwiowego w ścianie w granicy z działką sąsiednią nr ew. [...] narusza w sposób oczywisty przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jedyną możliwością doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego prawem mogło być zamurowanie tego otworu. Tym samym choć organ II instancji podzielił ustalenia organu I instancji w zakresie stanu faktycznego, to jednak uznał, że decyzja w sposób niepełny wskazuje podstawę prawną. Roboty budowlane objęte postępowaniem administracyjnym zostały wykonane i prócz wskazanego art. 51 ust. 1 pkt 2, powinien znaleźć zastosowanie także przepis art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego "Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". J. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r. domagając się jej uchylenia jak również uchylenia decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77, 80 i 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem skarżącej zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności: pismo z dnia [...] lutego 1997 r., w którym Urząd Rejonowy w Pułtusku, Oddział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż pozwolenie budowlane z dnia [...] maja 1995 r. obejmuje także dobudowę klatki schodowej, pismo z dnia [...] czerwca 1997 r., w którym Zakład Usług Komunalnych i Gospodarki Mieszkaniowej w P. wyraża zgodę na nieodpłatne korzystanie z chodnika, pismo z dnia [...] maja 1999 r. potwierdzenie zgłoszenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, informacja Starostwa Powiatowego w Pułtusku z [...] września 2001 r. o wydzieleniu 2 niezależnych lokalach mieszkalnych - wskazują, że przedmiotowe drzwi wejściowe objęte były pozwoleniem na budowę i zostały wybudowane zgodnie z przepisami prawa. Zdaniem skarżącej, gdyby organ II instancji należycie rozpatrzył i ocenił zebrany materiał dowodowy to powinien postępowanie umorzyć. Tymczasem organ II instancji nie odniósł się do znacznej części przedłożonego materiału dowodowego. W szczególności dotyczyło to pisma z dnia [...] lutego 1997 r., którym skarżąca wystąpiła do Urzędu Rejonowego Oddziału Urbanistyki Architektury Nadzoru Budowlanego z podaniem o stwierdzenie, że została wybudowana nowa klatka schodowa zgodnie z projektem i pisma z dnia [...] marca 1997 r., w którym Urząd Rejonowy w Pułtusku stwierdził, że pozwolenie na wykonanie remontu kapitalnego kamienicy zlokalizowanej w P. przy ul. Ś. [...], obejmuje także dobudowę klatki schodowej. Skarżąca podnosiła, że nie miała wpływu na brak kompletności akt zawierających przedmiotowy projekt budowlany. Okoliczność zaginięcia dokumentacji nie może jej obciążać. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2405/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawowym problemem w sprawie była kwestia oceny, czy pozwolenie na remont przedmiotowego obiektu i dołączona do niego dokumentacja budowlana przewidywały istnienie otworu drzwiowego, czy też został on wykonany w ramach samowoli budowlanej. W ocenie Sądu organ przeprowadził rzetelne postępowanie dowodowe w celu zweryfikowania twierdzeń J. G., co do legalności wykonanych drzwi. Nie jest kwestionowane przez samą skarżącą, że pierwotna dokumentacja projektowa remontu kapitalnego budynku mieszkalno-usługowego położonego przy ulicy Ś. [...] w P., zatwierdzona decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Pułtusku z dnia [...] maja 1995 r. zarówno w części opisowej, jak i graficznej nie przewidywała otworu drzwiowego w ścianie w granicy z działką nr ew. [...]. Skarżąca J. G. twierdziła jednak, że przedmiotowe drzwi były przewidziane w "aneksie", który został załączony do pierwotnej dokumentacji projektowej. Na dowód powyższego przedłożyła do akt sprawy dokumentację "aneksu". Zdaniem Sądu, wartość dowodowa takiego dokumentu jest jednak znikoma skoro na żadnej stronie projektu nazywanego "aneksem" jak również na mapce R 1 nie ma pieczątki właściwego organu świadczącej o przyjęciu tego dokumentu przez organ w celu zatwierdzenia dokonanych prze inwestorkę zmian. Jednocześnie na mapce R1, pierwotnej dokumentacji dotyczącej remontu kapitalnego przedmiotowego obiektu takie pieczecie urzędowe się znajdują. Autor dokumentacji projektowej "aneksu" mgr inż. M. K. zeznał pod rygorem odpowiedzialności karnej, że co prawda sporządził ww. "aneks" na zlecenie J. G., jednak nie może potwierdzić, że został on złożony do właściwego organu celem zatwierdzenia. Dodatkowo Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. wskazał, że w jego zasobach znajduje się projekt budowlany remontu kapitalnego z adaptacją poddasza na cele użytkowe ww. budynku, który zawiera tylko pierwotną mapkę do celów projektowych R1. Konserwator zabytków nie posiadał dokumentu powoływanego przez skarżącą zwanego "aneks", który dotyczyłby przedmiotowego obiektu w wersji wskazywanej przez inwestorkę. Biorąc pod uwagę, że przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków województwa ciechanowskiego dokumentacja projektowa w postaci "aneksu" przewidująca wykonanie otworu drzwiowego w elewacji frontowej budynku podlegającego ochronie konserwatorskiej wymagałaby zatwierdzenia przez organ ds. ochrony zabytków. W związku z tym, że zarówno w Starostwie Powiatowym w Pułtusku (organie architektoniczno-budowlanym) jak i w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w Warszawie z delegaturą w Siedlcach (organ ds. ochrony zabytków) znajdują się jedynie pierwotne dokumentacje projektowe dotyczące remontu kapitalnego, bez dokumentów stanowiących "aneks" do ww. dokumentacji oraz, że na poparcie twierdzeń dotyczących złożenia "aneksu" do obu ww. organów, skarżąca nie przedstawiła dowodów, słusznie Mazowiecki WINB uznał, iż przedmiotowy otwór drzwiowy znajdujący się w ścianie w granicy z działką nr ew. [...], został wykonany jako samowola budowlana. Wbrew twierdzeniom skarżącej fakt, iż przedmiotowy otwór drzwiowy miał zostać wykonany przed przyjęciem do użytkowania całego obiektu, nie świadczy o zaaprobowaniu jego istnienia przez organ architektoniczno-budowlany. Zdaniem Sądu, słusznie organ odwoławczy ocenił, że twierdzenia w tym zakresie są gołosłowne. Inwestor nie miał obowiązku złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, co wiązałoby się z koniecznością sporządzenia na miejscu budowy protokołu co do zgodności obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę. Organ nie był zobligowany do przeprowadzenia kontroli, o której mówi skarżąca. Wykonanie przedmiotowego otworu drzwiowego w ścianie w granicy z działką sąsiednią nr ew. [...] narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Poza tym także poprzednio obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie przewidywały możliwości istnienia otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku usytuowanej bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną. Taka sytuacja, jak wynika z materiałów sprawy, uniemożliwia aktualnemu właścicielowi działki nr [...] jej zabudowę. Dlatego jedyną możliwością doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego prawem było nakazanie zamurowania tego otworu. Zasadnie organ II instancji uznał, że decyzja organu I instancji w sposób niepełny podaje podstawę prawną. Skoro roboty budowlane objęte niniejszym postępowaniem zostały dawno wykonane, to powinien być wskazany oprócz art. 51 ust. 1 pkt 2, także przepis art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, zarzuty co do wadliwej oceny, czy też pominięcia istotnej części materiału dowodowego są bezpodstawne. Pismo Urzędu Rejonowego w Pułtusku z dnia [...] marca 1997 r. nie wskazuje, że przedmiotowa dobudowa dotyczyła wykonania robót budowlanych na podstawie "aneksu", a tym bardziej wykonania otworu drzwiowego w ostrej granicy z działką sąsiednią. Pierwotna dokumentacja projektowa również przewidywała prace budowlane obejmujące klatkę schodową. Z zatwierdzonej dokumentacji wynikało ponadto, że sporny otwór drzwiowy został wykonany w ścianie pomieszczenia gospodarczego, nie zaś bezpośrednio w pomieszczeniu klatki schodowej, która znajduje się po przeciwległej stronie tego pomieszczenia gospodarczego. W zakresie braku wdrożenia postępowania legalizującego Sąd stwierdził, że nie było ono możliwe ze względu na ewidentne naruszanie przepisów warunków technicznych, poprzez zrealizowanie otworu drzwiowego w ostrej granicy z działką sąsiednią. Nie jest możliwe zalegalizowanie ściany z otworem okiennym lub drzwiowym w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią, a tym bardziej na jej granicy, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Stan prawny w tym zakresie jest od wielu dziesięcioleci niezmienny. Wynikał on także z warunków technicznych określonych rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiskowej z dnia 3 lipca 1980 r., jak i wcześniejszych regulacji w tym zakresie. Wobec bezzasadności zarzutów sformułowanych w skardze oraz braku stwierdzenia naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę, jako nieuzasadnioną oddalił. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła J. G. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom tego przepisu wyrażające się w nieodniesieniu się do zarzutów skargi dotyczących okoliczności i dowodów podnoszonych przez stronę na poparcie jej stanowiska, że złożyła aneks do projektu budowlanego i uzyskała pozwolenie budowlane na wybicie otworu drzwiowego w ścianie usytuowanej na granicy z działką o nr ew. [...], 2. art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. polegającym na niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., 3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 80 K.p.a. polegającym na ustaleniu przez organ administracji błędnego stanu faktycznego polegającego na przyjęciu, że strona nie uzyskała pozwolenia na budowę drzwi od strony działki o nr ew. [...] oraz ustaleniu, że poprzez wybudowanie przez skarżącą drzwi w granicy właściciel działki o nr ew. [...] pozbawiony został możliwości korzystania z nieruchomości, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., 4. art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 160 P.p.s.a. i art. 244 K.p.c. poprzez nierozpoznanie wniosku strony o przeprowadzenie dowodów z dokumentów zgłoszonych w piśmie z września 2011 r. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoich rozważaniach pominął szereg dokumentów złożonych przez nią, a w szczególności zaświadczenia Starostwa Powiatowego w Pułtusku z dnia [...] września 2001 r., to jest informacji o wydzielonych 2 niezależnych lokalach mieszkalnych oraz zaświadczenia Starostwa Powiatowego w Pułtusku z dnia [...] czerwca 2000 r. o samodzielności lokali. Pominięte zostały też dowody wskazane w piśmie z dnia [...] września 2011 r. Sąd nie wypowiedział się w szeregu istotnych kwestii takich jak kwestia braku karty z akt postępowania, praktyki potwierdzania stronie złożenia dokumentów przez organ, faktu posiadania przez skarżącą prawa własności działki o nr ew. [...] w chwili realizacji pozwolenia na budową, możliwości zgubienia (celowego bądź nie) dokumentu przez pracowników organu. Analiza przez Sąd tych dowodów mogłaby spowodować uznanie, że drzwi wejściowe od strony działki o nr ew. [...] były objęte pozwoleniem na budowę. Wydanie przez organy administracji zaświadczeń możliwe było bowiem jedynie przy założeniu, że drzwi wejściowe wybudowane zostały za zgodą i wiedzą organów administracji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd rozstrzygnął sprawę w oparciu o niepełny materiał dowodowy albowiem brak jest jakiegokolwiek śladu, że w swych rozważaniach wziął pod uwagę i ocenił wszystkie dowody i twierdzenia przedstawione przez stronę skarżącą. Poprzez brak w uzasadnieniu wyroku oceny dowodów przedstawionych przez stronę oraz jej twierdzeń, zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie jest możliwa skuteczna kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. W ocenie skarżącej kasacyjnie brak było podstaw do stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organy administracji nie dopuściły się naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. albowiem organy te nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W szczególności nie odniosły się i nie wytłumaczyły braku w aktach sprawy jednej z kart postępowania, to jest karty zawierającej wtórnik pierwszej strony projektu. Dokumentacja nosi liczne cechy jej oglądania, przekładania i rozszywania i w czasie tych czynności mogło dojąć do zagubienia dokumentu. Organy administracji nie odniosły się też do twierdzeń strony, że w czasie, gdy składała ona wtórnik do projektu nie było praktyki każdorazowego potwierdzenia faktu złożenia dokumentu pieczęcią na egzemplarzu pozostawianym stronie. Przedmiotem badania organów nie był również fakt, że autor wtórnika M. K. był jednocześnie pracownikiem Urzędu Ochrony Zabytków w Pułtusku i niezrozumiałe jest dlaczego organ, którego pracownik miał wiedzę o rzekomej samowoli budowlanej nie zareagował na fakt wystąpienia samowoli budowlanej. Organy administracji nie odniosły się też do innych dowodów przedstawionych przez stronę świadczących o tym, że przedmiotem pozwolenia objęta była także dobudowa klatki schodowej wraz z przebiciem wejścia od strony działki o nr ew. [...] oraz że fakt jej budowy był znany organom. W szczególności organy administracji nie odniosły się do przedstawianych przez skarżącą kasacyjnie zaświadczeń. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że dokonana przez organy administracji ocena materiału dowodowego jest wadliwa i nie znajduje oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Jej zdaniem, przeczy zasadom logiki twierdzenie, że pismo z dnia [...] marca 1997 r. nie zawiera przyznania, iż przedmiotem pozwolenia na budowę jest także dobudowa klatki schodowej wraz z drzwiami wejściowymi. Podobnie brak jest logicznego wytłumaczenia potrzeby uzyskania przez stronę zaświadczenia Zakładu Usług Komunalnych z dnia [...] czerwca 1997 r. o możliwości korzystania z chodnika, gdyby nie było przy nim drzwi wejściowych gdyby drzwi nie istniały nie było powodu, by lokatorzy z chodnika tego korzystali. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że w piśmie z września 2012 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przywołała dwa nowe dowody z dokumentów, których nie mogła powołać wcześniej. Wprawdzie pismo to nie zawierało wyrażonego wprost wyraźnego wniosku o dopuszczenie dowodów i ich przeprowadzenie na rozprawie niemniej jednak z treści pisma w sposób nie budzący wątpliwości wynikała wola strony w tym zakresie. Sąd I instancji nie wypowiedział się w kwestii tego wniosku na rozprawie i nie wydał stosownego postanowienia. Legitymowanie się przez stronę dokumentami urzędowymi tj. zaświadczeniem o wykonaniu robót zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz samodzielności lokali wskazuje, że organ administracji musiał mieć wiedzę, że strona wykonała drzwi wejściowe od strony działki nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. G. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art.141 § 4 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji należycie uzasadnił wydane rozstrzygnięcie. W oparciu o sporządzone uzasadnienie możliwe jest odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji. Sąd wskazał jakie argumenty przemawiają za tym, że skarżąca kasacyjnie nie dysponowała pozwoleniem na wykonanie drzwi w ścianie usytuowanej w granicy z sąsiednią działką. Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii należy w pełni podzielić. Wskazywane przez skarżącą kasacyjnie dokumenty, których to Sąd I instancji miał nie wziąć pod uwagę, nie dowodzą, że skarżąca kasacyjnie dysponowała pozwoleniem na budowę obejmującym wykonanie drzwi w ścianie usytuowanej w granicy z sąsiednią działką. Z zaświadczenia Starostwa Powiatowego w Pułtusku z dnia [...] czerwca 2000 r. wynika, że na działce o nr ew. [...] położonej w P. przy ul. Ś. [...] zrealizowana została budowa (remont kapitalny) budynku mieszkalno-usługowego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 1995 r., nr [...] oraz, że zrealizowana budowa stanowi samodzielny lokal mieszkalny. Z kolei z zaświadczenia Starostwa Powiatowego w Pułtusku z dnia [...] września 2001 r., wynika, że wydzielone zostały trzy samodzielne lokale mieszkalne. Z zaświadczeń tych nie wynika, by Starosta przesądził o tym, że drzwi wejściowe wykonane zostały w oparciu o pozwolenie na budowę. Sugestia skarżącej kasacyjnie, że organ administracji wydając te zaświadczenia badał, czy drzwi wykonane zostały w oparciu o pozwolenie na budowę jest dowolna i niczym nieuzasadniona. Brak w aktach administracyjnych jednej z kart nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia, czy skarżąca kasacyjnie posiadała pozwolenie na budowę obejmujące wykonanie drzwi w ścianie usytuowanej w granicy z sąsiednią działką. Sugestie, że mogło dojść do zagubienia dokumentu lub celowego jego usunięcia są niczym niepopartymi domniemaniami. Twierdzenie skarżącej, że organ administracji nie potwierdził jej faktu złożenia aneksu poprzez przystawienie pieczęci jest twierdzeniem niczym nieuzasadnionym. Nie zostało ono w jakikolwiek sposób uprawdopodobnione, by uznać, że Sąd miał obowiązek rozważać nakazanie organom administracji wyjaśnianie tej kwestii. Nawet jeśli skarżąca kasacyjnie w czasie wykonywania drzwi była właścicielką sąsiedniej działki, to nie zmienia to faktu, że pozwolenie na budowę, które uzyskała, nie obejmowało wykonania tych drzwi. Nie ma również znaczenia dlaczego pracownik organu administracji nie zareagował na fakt wystąpienia samowoli budowlanej. Brak reakcji mógł mieć różne przyczyny, nie zaś jak sugeruje skarżąca kasacyjnie, tylko jedną przyczynę to jest, że samowoli budowlanej nie było. Wyrażenie zgody przez Zakład Usług Komunalnych i Gospodarki Mieszkaniowej w P. na nieodpłatne korzystanie z chodnika nie świadczy o tym, że drzwi wejściowe wykonane zostały w oparciu o pozwolenie na budowę. Z zaświadczenia tego nie wynika, by osoba sporządzająca pismo z dnia [...] czerwca 1997 r. zapoznawała się z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę. Odnośnie do przedłożonego przez skarżącą kasacyjnie potwierdzenia zgłoszenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego stwierdzić należy, że dokument ten nie świadczy, że drzwi w ścianie usytuowanej w granicy z działką sąsiednia zostały wykonane w oparciu o pozwolenie na budowę. Z dokumentu tego wynika, że organ administracji jedynie przyjął do wiadomości zgłoszenie dokonane przez skarżącą kasacyjnie. Nie wynika natomiast z niego, że organ administracji przed jego wydaniem sprawdzał zgodność wykonanej inwestycji z projektem budowlanym. W skardze skarżąca do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kasacyjnie nie powoływała się na "dowody wskazane w piśmie z dnia [...] września 2011 r." Zarzut, że Sąd nie ustosunkował się do dowodów wymienionych w ww. piśmie jest więc bezpodstawny. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. Art. 151 P.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że organy administracji nie podjęły wszystkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Słusznie Sąd I instancji, w oparciu zgromadzony w aktach sprawy uznał, że sprawa została należycie wyjaśniona i nie ma konieczności kontynuowania postępowania dowodowego. Stan faktyczny na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalony został prawidłowo i brak jest podstaw do jego kwestionowania. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przytoczony przepis statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów przez organ administracji. Nie zawiera on kryteriów, jakimi organ administracji powinien się kierować przy dokonywaniu oceny materiału dowodowego. Zasadnym jest, zdaniem Sądu, sięgnięcie do kryteriów oceny wypracowanych w tym przedmiocie przez orzecznictwo. W wyroku z dnia 20 sierpnia 1997 roku, sygn. akt III SA 150/96, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności". Przytoczyć też należy poglądy orzecznictwa wyrażone w odniesieniu do art. 233 § 1 K.p.c. Przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów w postępowaniu cywilnym podobnie jak art. 80 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 233 § 1 K.p.c. sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. W wyroku z dnia 20 marca 1980 roku, sygn. akt II URN 175/79 (OSNC 1980/10/200) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że: "zastrzeżona dla sądu swobodna ocena dowodów nie opiera się na ilościowym porównaniu przedstawionych przez świadków i biegłych spostrzeżeń oraz wniosków, lecz na odpowiadającemu zasadom logiki powiązaniu ujawnionych w postępowaniu dowodowym okoliczności w całość zgodną z doświadczeniem życiowym". Przytoczone wyżej poglądy odnośnie do rozumienia zasady swobodnej oceny dowodów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Organ administracji, dokonując oceny materiału dowodowego w ramach swobodnej oceny dowodów, powinien kierować się zasadami logiki i doświadczeniem życiowym. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej przez Sąd decyzji stwierdzić należy, że dokonana przez organy administracji ocena materiału dowodowego nie wykracza poza granicę swobodnej oceny. Dokonując oceny materiału dowodowego nie naruszyły zasad logiki, jak również ocena ta nie jest sprzeczna z doświadczeniem życiowym. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 160 P.p.s.a. i art. 244 K.p.c. poprzez nierozpoznanie wniosku skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wymienionych w piśmie z września 2011 r. Analiza treści tego pisma wskazuje, że nie został zawarty w nim wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów. W piśmie tym nie ma żądania dopuszczania przez Sąd I instancji dowodu z dokumentów jak również wskazania jakie okoliczności miałyby być udowodnione tymi pismami. Skarżąca kasacyjnie korzystała z pomocy zawodowego pełnomocnika w postępowaniu przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym. Jeśli intencją skarżącej kasacyjnej było zgłoszenie wniosku dowodowego to nic nie stało na przeszkodzie, by wniosek taki został sformułowany chociażby na rozprawie. Nie ma podstaw do żądania od Sądu, by dokonywał interpretacji pisma skarżącej i dopatrywał się w nim treści, których tam w istocie nie ma. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.