II SA/Łd 1316/12

Dnia 4 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...], nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej M. O. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania M. O. od decyzji Wójta Gminy G., z dnia [...] znak: [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] ustalił na wniosek I. i S. małżonków K. sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu obejmującego nieruchomość zlokalizowaną w M. (działki nr ewid. 124, 125 obręb M.), gmina G. dla inwestycji obejmującej szklarnię i tunel foliowy na warzywa. Organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla wspomnianych wyżej obiektów w trybie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) oraz na podstawie analizy zagospodarowania terenu, przeprowadzonej stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ ten wskazał na zabudowę na obszarze analizowanym, którą przyjął dla określenia wymagań dla obiektów wnioskodawców w zakresie kontynuacji funkcji i cech obiektów związanych z produkcją rolną (wnioskodawcy prowadzą gospodarstwo rolne, tyle że o powierzchni mniejszej niż średnia gospodarstwa rolnego na terenie gminy). W treści decyzji organ określił również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. O., do której należy zabudowana nieruchomość oznaczona nr ewid. 126/2, granicząca z terenem wnioskodawców. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniosła, że obiekty wnioskodawców zrealizowane zostały samowolnie, co jest przedmiotem postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Uważa, że w świetle przepisów prawa budowlanego nie powinny być one zalegalizowane, bowiem pozostają w sprzeczności z tymi przepisami. Jej zdaniem dotychczasowe zainwestowanie działki wnioskodawców jest sprzeczne z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, natomiast zaskarżona decyzja organu I instancji kwestii tych nie uwzględnia i nie uzasadnia rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy zdaniem odwołującej decyzja organu I instancji powinna zostać uchylona, a postępowanie w sprawie umorzone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., rozpatrzywszy wniesione odwołanie, wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz powołał stosowne przepisy prawa materialnego, które w niniejszej sprawie znalazły zastosowanie. Następnie organ uzasadnił zajęte przez siebie stanowisko wskazując, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, gdyż na gruncie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy dla obiektów wnioskodawców. Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy, ocena legalności decyzji organu I instancji nie może być dokonywana na gruncie przepisów techniczno-budowlanych w skład, których wchodzi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), należące do materii prawa budowlanego. Wybudowanie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, nie wyłącza, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowych obiektów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. O. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium z uwagi na błędną i dowolną wykładnię przepisów art. 61 oraz art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także niezgodność z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż teren, na którym obiekty (tj. tunel foliowy i szklarnia) powstały nie był w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego wówczas obowiązującym na terenie jednostki planistycznej obejmującej przedmiotowe działki I. i S. K. przeznaczony pod zabudowę. W związku z powyższym strona oczekuje podjęcia prawem przewidzianej procedury likwidacji samowoli budowlanej. Nie bez znaczenia przy tym jest fakt, że obiekty wzniesione samowolnie rażąco naruszają prawa osób trzecich, gdyż w granicy z nieruchomością M. O. gromadzą się opary ze środków ochrony roślin oraz stosowanych oprysków. Zniszczeniu w ten sposób uległy uprawy na działce M. O., a także jej ogrodzenie. W przekonaniu skarżącej wydana decyzja mogłaby być akceptowalna, gdyby dotyczyła przewidzianej do projektowania zabudowy, lecz nie w granicy z jej nieruchomością. Skarżąca podniosła ponadto, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydawał już w sprawie decyzje legalizacyjne, które były uchylane. Po [...] września 2009 r. wydał niezaskarżalne postanowienie dowodowe, w którym potraktował przedmiotową samowolę jako tą, dla której obowiązują przepisy prawa budowlanego z 1994 r., stąd nakazał inwestorom uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w związku ze stanem faktycznym i prawnym obecnie obowiązującym. Ustawodawca zaś przewidział w ustawie prawo budowlane z 1994 r. stosowanie do samowoli budowlanej przepisów obowiązujących w dacie jej popełnienia. Zdaniem skarżącej sąsiad winien samowolną zabudowę zlikwidować i odtworzyć ją w zgodzie z obecnie obowiązującymi przepisami. Reasumując strona zarzuciła organowi II instancji brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. W dniu 12 marca 2013 r. wpłynęło do Sądu pismo strony skarżącej z dnia 6 marca 2013 r., w którym podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. stawiła się pełnomocnik skarżącej A. W., która poparła skargę i wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco innych przyczyn, aniżeli w niej podniesione. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy G. o ustaleniu na wniosek I. i S. małżonków K. warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej szklarnię i tunel foliowy na warzywa stwierdził, że zostały one wydane z istotnymi uchybieniami przepisom obowiązującego prawa, co obligowało Sąd do usunięcia obu decyzji z obrotu prawnego. Problematyka ustalenia warunków zabudowy dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego unormowana została w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej w skrócie "ustawa". W rozumieniu przywołanego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4). W myśl art. 53 ust. 4 i 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu w trybie art. 106 K.p.a. z właściwymi organami, o których mowa w pkt 1-11, z tym, że zażalenie na postanowienie uzgodnieniowe przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które zresztą tutejszy Sąd w pełni podziela przyjmuje się, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego (art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) jest projekt decyzji o warunkach w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Jeżeli zatem nowy projekt decyzji, sporządzony w ponownie prowadzonym postępowaniu, zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest niezbędne (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 823/10 - Lex nr 852467). Z chwilą wyeliminowania z obrotu prawnego "głównej" decyzji, tracą ważność postanowienia uzgadniające. Postępowanie uzgadniające, prowadzone na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 106 K.p.a. ma charakter posiłkowy i konieczność jego powtórzenia zachodzi w przypadku uchylenia czy stwierdzenia nieważności decyzji głównej, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ prowadzący musi przedstawić organom uzgadniającym nowy projekt decyzji do uzgodnienia (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 215/11 – Lex nr 950534). Poddana kontroli tutejszego Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy G. podjęte zostały w następstwie uprzedniej decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], mocą której uchylono decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] ustalającą dla I. i S. małżonków K. warunki zabudowy dla budowy cieplarni i folii na warzywa i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] projekt decyzji poddano procedurze uzgodnieniowej z: Marszałkiem Województwa [...] (postanowienie z dnia [...] – k. 11 akt administracyjnych), Starostą Powiatu [...] (postanowienie z dnia [...] – k. 10 akt) oraz Wójtem Gminy G. (postanowienie z dnia [...] – k. 9 akt). W trakcie ponownie prowadzonego przed organem I instancji postępowania administracyjnego, w dniu [...] kwietnia 2012 r. opracowana została analiza urbanistyczna, określająca dla rzeczonej inwestycji parametry zabudowy i zagospodarowania terenu odmiennie aniżeli miało to miejsce w pierwotnej analizie z dnia [...] marca 2011 r., zaś na jej podstawie sporządzono projekt decyzji o warunkach zabudowy, uwzględniający ustalenia z niej wynikające, który co istotne nie został poddany ponownej procedurze uzgodnieniowej. Takie działanie organu I instancji narusza w sposób mający wpływ na wynik sprawy regulację art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Nowy projekt decyzji, sporządzony w ponownie prowadzonym postępowaniu, bezspornie zawierał istotne zmiany w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej, dotyczące chociażby nieprzekraczalnej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, czy też gabarytów zabudowy, wobec czego powtórzenie tej procedury przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy było niezbędne. Analizując załączoną do sprawy dokumentację Sąd dostrzegł ponadto istotną sprzeczność pomiędzy treścią decyzji organu I instancji a jej załącznikiem graficznym w zakresie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy określa nieprzekraczalną linię zabudowy na 12 m od granicy działki, zaś załącznik graficzny ustala ową linię na 15 m. Treść decyzji o warunkach zabudowy, w ramach której ustala się parametry nowej zabudowy nie może pozostawać w sprzeczności z jej załącznikami. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, o których stanowi przepis § 9 rozporządzenia są integralną częścią tej decyzji, zatem jakakolwiek sprzeczność, czy też brak spójności pomiędzy treścią decyzji a jej załącznikami świadczy o istotnej wadliwości rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy. Oprócz wspomnianych wyżej uchybień, które stanowiły dostateczną, samodzielną podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji Sąd stwierdził również, że projekt decyzji o warunkach zabudowy, załącznik graficzny nr 1 do projektu decyzji, załącznik nr 2 do projektu decyzji w postaci wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej, załącznik nr 3 do projektu decyzji, obejmujący część graficzną analizy oraz część tekstową analizy urbanistycznej nie zostały opatrzone podpisem, ani pieczęcią osoby, która je sporządziła. Co więcej, na załączniku graficznym analizy urbanistycznej nie została określona linia zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem małżonków K. Wątpliwości budzi również załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy, który błędnie określono mianem załącznika do projektu decyzji. Wskazane wyżej błędy nie zostały dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, którego obowiązkiem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego było ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy co do istotny, a co za tym idzie ewentualne konwalidowanie stwierdzonych błędów postępowania pierwszoinstancyjnego. Kontrola legalności decyzji Wójta Gminy G. przeprowadzona została przez organ odwoławczy dość pobieżnie, o czym świadczy chociażby lakoniczne i dość ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W rezultacie Kolegium utrzymując w mocy decyzję o warunkach zabudowy powieliło błędy organu I instancji oraz dodatkowo naruszyło przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd odnosząc się w następnej kolejności do argumentacji i zarzutów skargi zgodził się z Kolegium, że w toku postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy poza zakresem zainteresowania właściwych organów pozostają kwestie związane z toczącym się przed organami nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym w sprawie samowoli budowlanej. Oczekiwania skarżącej, a konkretnie likwidacja samowoli budowlanej na działce inwestorów nie mogła być również przedmiotem rozważań tutejszego Sądu, który jak zostało to już wcześniej wyjaśnione badał wyłącznie zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Podsumowując, stwierdzone wyżej naruszenia prawa materialnego i formalnego, miały decydujący wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do usunięcia decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego. Prowadząc ponownie postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy Wójt Gminy G. uwzględni ocenę prawną zamieszczoną w niniejszym wyroku, a następnie podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zaś o kosztach postępowania należnych skarżącej od organu rozstrzygnął w punkcie drugim sentencji wyroku w trybie art. 200 p.p.s.a. m.m.