II SA/Go 1018/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Województwa na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. 1. Województwo złożyło skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2012r. w przedmiocie odmowy uznania zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Zostało on wydane w następującym stanie sprawy: Uchwałą z dnia [...] lutego 2008 r., Nr XIX/175/2008 Sejmik Województwa postanowił o likwidacji Wojewódzkiej Kolumny Transportu Sanitarnego. Podmiot ten, jako osoba prawna, był wpisany do Krajowego Rejestru Sądowego w rejestrze stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz zakładów opieki zdrowotnej pod numerem [...]. Termin zakończenia wyznaczono na dzień [...] grudnia 2010 r. W § 5 ust. 1 i 2 uchwały wskazano, że majątek zlikwidowanej WKTS, po zaspokojeniu wierzytelności staje się własnością Województwa oraz, że z dniem zakończenia likwidacji, zobowiązania i należności WKTS stają się odpowiednio zobowiązaniami i należnościami Województwa. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2008 r., nr 10, poz. 385. Uchwałą z dnia [...] października 2010 r., nr LVIII/583/2010 Sejmik Województwa zmienił § 5 ust. 2 uchwały z dnia [...] lutego 2008 r., w ten sposób, że z dniem zakończenia likwidacji wierzytelności przysługujące WKTS, stają się wierzytelnościami Województwa. Po zakończeniu likwidacji WKTS została wykreślona z KRS. Wykreślenie to uprawomocniło się w dniu 19 marca 2011 r. 2. Na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wszczął egzekucję administracyjną, skierowaną do majątku Województwa jako podmiotu odpowiedzialnego za uregulowanie zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zlikwidowanej Wojewódzkiej Kolumny Transportu Sanitarnego. W dniu 29 marca 2012r. Województwo wniosło zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego kwestionując wskazanie w tytule wykonawczym podmiotu zobowiązanego oraz poprawność wskazania podstawy prawnej dochodzonego obowiązku i z tych przyczyn wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Po ich rozpoznaniu Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmówił uznania zarzutów i umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że zarzut dotyczący braku wydana decyzji przenosząca odpowiedzialność na osobę trzecią za zobowiązania Wojewódzkiej Kolumny Transportu Sanitarnego jest niezasadny. W ocenie organu Województwo ponosi odpowiedzialność za zobowiązania WKTS z mocy samego prawa, nie jest więc osobą trzecią w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749). Stąd nie zachodziła w sprawie potrzeba wydania decyzji stwierdzającej przejście odpowiedzialności na skarżące województwo. Odnosząc się do zarzutu niespełnienia wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwanej dalej u.p.e.a.), dotyczących wskazania podstawy prawnej egzekucji, organ wskazał, że aktem prawnym regulującym odpowiedzialność Województwa za zobowiązania zlikwidowanej WKTS jest ustawa z dnia 31 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.). Ustawa ta normowała przejęcie zobowiązań WKTS przez organ założycielski w przypadku ich likwidacji. Ustawa z dnia 14 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 143, poz. 1032) uchyliła przepisy dotyczące kolumn sanitarnych, zawarte w dziale V ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, w tym art. 70 b ust. 4, zawierający odesłanie do art. 60 ust. 1,2 i 4-6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Organ podkreślił, że ustawa nowelizująca, która weszła w życie dnia 1 stycznia 2008 r., nie regulowała kwestii przejęcia zobowiązań WKTS, które nie zostały przekształcone w samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej i nie zostały zlikwidowane po wejściu w życie nowelizacji ustawy. Argumentował również, że zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powstały w czasie kiedy obowiązywała ustawa o zakładach opieki zdrowotnej i powinna być oceniana w oparciu o stan prawny obowiązujący w chwili powstania obowiązku opłacania składek ubezpieczenia społecznego przez zlikwidowany podmiot. W ocenie organu przepisem prawnym regulującym odpowiedzialność za zobowiązania WKTS jest art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, do którego odsyła przepis art. 70b ust. 4 tejże ustawy. 3. Na postanowienie Województwo złożyło zażalenie do Dyrektora Izby Skarbowej. W jego uzasadnieniu wskazano, że dla możliwości egzekwowania z majątku Województwa zaległych zobowiązań zlikwidowanego podmiotu, konieczne jest wydanie decyzji w trybie art. 108 Ordynacji podatkowej. Ponadto wskazano, że z uwagi na podjęcie uchwały o likwidacji WKTS po nowelizacji ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, dokonanej ustawą z dnia 14 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowe zobowiązanie obciąża Województwo. W wyniku zmian przestał obowiązywać przepis szczególny będący podstawą do przejmowania przez Województwo zobowiązań WKTS. 4. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie zaś z art. 83c ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.) dla postanowień od których przysługuje zażalenie, wydanych przez kierownika terenowej jednostki organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działającego jako organ egzekucyjny na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organem odwoławczym jest dyrektor izby skarbowej. Natomiast w myśl art. 83c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień ZUS w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. Dalej organ stwierdził, że postanowienie w sprawie zarzutów, wydane przez organ egzekucyjny, tj. Dyrektora ZUS - który wydając rozstrzygnięcie – jednocześnie wypowiada się jako wierzyciel w części dotyczącej wymagalności i zasadności obowiązków zobowiązanego, jest dla organu nadzoru wiążące. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej na etapie postępowania wszczętego środkiem zaskarżenia na postanowienie dyrektora oddziału ZUS w sprawie nieuznania zarzutów zobowiązanego – nie ma kompetencji do oceny zasadności stanowiska wierzyciela w nim wyrażonego. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez skarżącego organ wyjaśnił, że Województwo pozostaje zobowiązanym do uiszczenia przedmiotowych zaległości. Kwestię przejęcia zobowiązań reguluje art. 60 ust. 6 o zakładach opieki zdrowotnej stosowany odpowiednio do zobowiązań powyższych podmiotów na mocy art. 70b ust. 4 tej ustawy. Organ pierwszej instancji jednocześnie stwierdził, że oceny stanu niniejszej sprawy w zakresie odpowiedzialności za przedmiotowe zobowiązania należy dokonać w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie ich powstania. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieprawidłowego wskazania w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku, organ odwoławczy podkreślił, że jako podstawa prawna wskazana została powołana wyżej ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej wypełnia to dyspozycję art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., w zakresie wskazania w tytule wykonawczym podstawy prawnej, z której wynika obowiązek strony do pokrycia zaległości zlikwidowanej Wojewódzkiej Kolumny Transportu Sanitarnego. 5. Na rozstrzygnięcie to Województwo złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W uzasadnieniu powołano argumenty zawarte w zażaleniu na postanowienie organu I instancji dotyczące braku podstaw do przyjęcia z mocy prawa odpowiedzialności Województwa za zobowiązania zlikwidowanego WKTS. W ocenie skarżącej zmiana stanu prawnego, dokonana nowelą z dnia 14 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz niektórych innych ustaw, obowiązująca od dnia 1 stycznia 2008 r. oznacza, że w dacie wszczęcia i zakończenia likwidacji oraz prowadzenia egzekucji, nie było podstawy prawnej do przyjmowania odpowiedzialności jednostki założycielskiej za zobowiązania zlikwidowanego WKTS. Skarżący wskazał również, że podstawy takiej nie stanowi uchwała o likwidacji WKTS podjęta w dniu z dnia [...] lutego 2008 r., gdyż nie odpowiada ona wymaganiom art. 217 Konstytucji RP w zakresie podstawy do ustanowienia nowego podmiotu zobowiązanego do ponoszenia danin publicznych. W skardze podkreślono również, że przed ewentualne wszczęcie postępowania egzekucyjnego w sprawie powinno być poprzedzone postępowaniem w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności osoby trzeciej prowadzonym w trybie art. 108 § 1 Ordynacji podatkowej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. W sprawie rysuje się kilka problemów, których rozstrzygnięcie determinuje kierunek rozpoznania skargi. Dotyczą one podstawy prawnej egzekucji i następstwa prawnego zlikwidowanej WKTS w kontekście zmiany ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, treści uchwały likwidacyjnej jako źródła prawa wprowadzającego taką odpowiedzialność oraz związania organu drugiej instancji stanowiskiem wierzyciela, będącym jednocześnie organem egzekucyjnym. Przed ich omówieniem warto jest nadmienić, że specyfiką orzekania w niniejszej sprawie jest to, że mimo wynikającej z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), reguły niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi, jej nieprzekraczalne granice wyznacza zakres zarzutów zgłoszonych w kontrolowanym postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zasadą postępowania egzekucyjnego jest bowiem to, że zarzuty mogą być oparte tylko na podstawach wymienionych w art. 33 pkt 1 do 10 u.p.e.a. W zależności zatem od powołania przez dłużnika określonej podstawy następuje jego procesowa lub materialnoprawna ocena przez organ prowadzący egzekucję oraz organ właściwy do rozpoznania zażalenia na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów. Zgłoszone przez dłużnika zarzuty wyznaczają zatem przedmiot sprawy oraz zakres kontroli sądowej. 7. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii związania organu drugiej instancji stanowiskiem wierzyciela. Z treści art. 19 § 4 u.p.e.a. wynika, że Dyrektor Oddziału ZUS jest organem egzekucyjnym uprawnionym do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wymienione w tym przepisie kompetencje egzekucyjne Dyrektora Oddziału ZUS są ograniczone. Dają jednak możliwość stosowania określonych środków egzekucyjnych takich jak egzekucja z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych. Szczegółowy podział kompetencji między organami egzekucyjnymi reguluje przepis § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. (Dz.U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Z przepisu art. 19 § 4 u.p.e.a. wynika, że są możliwe sytuacje, w których Dyrektor Oddziału ZUS nie jest organem egzekucyjnym natomiast jest wierzycielem. W takich przypadkach organ egzekucyjny rozpoznając zarzuty zgłoszone przez dłużnika na podstawie art. 33 u.p.e.a. zwraca się do wierzyciela o zajęcie stanowiska w sprawie zasadności tych zarzutów. W takim przypadku od tych wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Dyrektora Oddziału ZUS w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje (art. 83c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). W niniejszej sprawie Dyrektor Oddziału ZUS skupił kompetencje organu egzekucyjnego i wierzyciela, zaś Dyrektor Izby Skarbowej był organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów na podstawie art. 23 § 2, 34 § 5 oraz art. 83c ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W takiej sytuacji bezprzedmiotowe było wydanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela. Odpowiada to ugruntowanemu w orzecznictwie stanowisku (uchwała NSA z dnia 25 czerwca 2007 r., I FPS 4/06). Skoro zaś odpadła taka potrzeba to nie sposób uznać, że wydane przez Dyrektor Oddziału ZUS postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów jest stanowiskiem wierzyciela, w rozumieniu art. 34 § 1 u.p.e.a. wiążącym organ egzekucyjny drugiej instancji. Postanowienie to podlega kontroli na zasadzie przewidzianej art. 34 § 5 u.p.e.a., a organ do którego właściwości to zadanie przynależy realizuje ogólne funkcje kontrolne organu II instancji. Podzielić zatem należy pogląd wyrażony w wyroku tutejszego sądu z dnia 20 lutego 201 3r. w sprawie I SA/Go 1092/12, że przyjęcie stanowiska Dyrektora Izby Skarbowej prowadziłoby do skutku w postaci braku możliwości kontroli instancyjnej i sądowej zgłoszonych zarzutów. Godziłoby to wprost w gwarancje wynikające z norm art. 7, art. 45 ust.1 i 184 Konstytucji RP oraz 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Z tych względów organ drugiej instancji był zobowiązany do pełnej i merytorycznej kontroli postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów. Kontrola taka została jednak przeprowadzona bowiem w postanowieniu Dyrektora Izby Skarbowej znalazło się odniesienie do treści zgłoszonych zarzutów stawianych postępowaniu egzekucyjnemu oraz postanowieniu organu I instancji. 8. Kolejną wymagającą rozważenia kwestią jest podstawa prowadzonej egzekucji. Zgodnie art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. tytuł wykonawczy powinien zawierać, między innymi, wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. Przyjmuje się, że w przypadku gdy egzekucja następuje bez potrzeby wydania decyzji czyli z mocy prawa, wystarczające jest podanie aktu prawnego, w którym znajduje się przepis (przepisy), z których dany obowiązek wynika (por. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2005, s. 98-99). W niniejszej sprawie w tytule wykonawczym w poz. 29 (akt normatywny wskazano: ustawa z dnia 30.08.1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Z 2007 r., Nr 14, poz. 89 ze zm.)", w poz. 72 (inna podstawa prawna egzekucji administracyjnej): "art. 24 ust. 2 ustawy z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.)." W obu tych rubrykach nie znalazło się wskazanie uchwały likwidacyjnej z dnia [...] lutego 2008 r., co czyni bezzasadnym zarzut skarżącego dotyczący tej kwestii. Z tych też względów nie ma potrzeby odnoszenia się do skutków prawnych tej uchwały oraz ich rozważania, jak miało to miejsce w powołanej wyżej sprawie I SA/Go 1092/12. Wskazanie przytoczonych podstaw ustawowych jest pod względem formalnym prawidłowe, co prowadzi do najbardziej złożonego pod względem prawnym problemu sprawy, mianowicie zastosowania w sprawie 60 ust. 6 w zw. art. 70b ust 4 nieobowiązującej już ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, określających odpowiedzialność właściwej jednostki samorządu terytorialnego za zobowiązania zlikwidowanej WKTS. To bowiem, że należności składkowe powstają z mocy prawa na zasadach określonych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych nie było w zarzutach kwestionowane i nie wymaga szczegółowego rozważenia. 9. Stany prawne podlegające rozważeniu w niniejszej sprawie przedstawiały się tak, że do dnia [...] grudnia 2007 r. zgodnie z art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stawały się zobowiązaniami i należnościami Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. Art. 70b ust. 1 tej ustawy kolumny transportu sanitarnego były jednostkami organizacyjnymi posiadającymi osobowość prawną, pokrywającymi z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i zobowiązania, zaś zgodnie z ust. 3 tego przepisu podlegały wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego i z tą chwilą uzyskiwały osobowość prawną. Istotne było jednak przede wszystkim to, że do gospodarki finansowej kolumn transportu sanitarnego stosowane były odpowiednio przepisy art. 53, 53a, 56-59, 60 ust. 1, 2 i 4-6 oraz art. 61 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Ten stan prawny został zmodyfikowany ustawą z dnia 14 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2006 r. Nr 143, poz. 1032). Zgodnie z art. 1 pkt 43 w zw. z art. 10 pkt 1c tej noweli od dnia 1 stycznia 2008 r. w dziale V "Transport drogowy" nastąpiły istotne zmiany. Przepisy art. 70b otrzymały następujące brzmienie: - art. 70b ust. 1: "Ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, w stosunku do wszystkich podmiotów wykonujących transport sanitarny, oraz wojewodzie, w stosunku do podmiotów wykonujących transport sanitarny, mających siedzibę na obszarze województwa, przysługuje prawo przeprowadzania czynności kontrolnych polegających na stwierdzeniu spełnienia przez specjalistyczne środki transportu sanitarnego wymagań, o których mowa w art. 70a ust. 3 i 4"; - art. 70 b ust. 2: "Do przeprowadzania czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 65"; - art. 70c został zaś uchylony w całości. W ustawie nowelizującej nie znalazły się przepisy przejściowe odnoszące się do statusu kolumn transportu sanitarnego utworzonych na podstawie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, przejętych z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z ze zm.) przez samorząd województwa albo też utworzonych po tym dniu przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, na zasadach określonych w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej. Również w uzasadnieniu projektu nowelizacji z dnia 14 lipca 2006 r., (dostępnym w systemie informacji prawniczej LEX), przyczyna tych zmian oraz ich skutki prawne nie zostały omówione. Co więcej uzasadnienie projektu tej noweli nie zawiera żadnego odniesienia do zmian działu V ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. 10. Rozważenie skutków tej regulacji musi zatem nastąpić w całym kontekście, w jakim znajdowały się WKTS jako podmioty utworzone i funkcjonujące na podstawie przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. WKTS w stanie prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie noweli stanowiły szczególny typ osoby prawnej funkcjonującej na zasadach przewidzianych dla zakładów opieki zdrowotnej. Szczątkowość ustawowej regulacji dotyczącej wewnętrznej organizacji WKTS, a przede wszystkim ich gospodarki finansowej wynikała właśnie z odesłania do przepisów regulujących te kwestie dla zakładów opieki zdrowotnej. Zgodnie zaś z art. 18 pkt 9 ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.) do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należało podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących, miedzy innymi, tworzenia, przekształcania i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Jednostkami tymi były i pozostają nadal jednostki tworzone przez województwo dla realizacji jego zadań, w tym także w zakresie gospodarki komunalnej. Są to zarówno wojewódzkie osoby prawne (art. 47 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa), jak i jednostki niemające osobowości prawnej (jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe). W pierwszym przypadku zasady funkcjonowania tych jednostek określały przepisy szczególne, w tym obowiązująca w okresie otwarcia likwidacji ustawa o zakładach opieki zdrowotnej). Przymiot osoby prawnej nie oznaczał jednak, że zakład opieki zdrowotnej lub WKTS był odrębnym, całkowicie niezależnym podmiotem – w świetle przepisów ustawy o zakładach opieki społecznej pozostawał względem organu założycielskiego w zależności finansowo-majątkowej. Stosownie do treści art. 53 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zadaniem organów założycielskich (organu administracji rządowej, jednostki samorządu terytorialnego) było wyposażenie utworzonego zakładu w majątek, którym samodzielnie dysponował i gospodarował. Przy czym wszelkie rozporządzenie majątkiem (zbycie aktywów trwałych, wydzierżawienie, najem, użytkowanie, użyczenie) mogło następować tylko na zasadach, jakie określał organ założycielski. Organ ten posiadał również kompetencje do pozbawienia składników majątku w przypadku połączenia lub podziału albo przekształcenia zakładu, przeprowadzanych na zasadach określonych w ustawie, a w sytuacji likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jego majątek, po zaspokojeniu wierzytelności, stawał się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego lub własnością publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych, a o jego przeznaczeniu decyddował podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej (art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Co najistotniejsze, dla tego rodzaju osoby prawnej ustawodawca nie skonstruował rozwiniętego trybu likwidacyjnego oraz, charakterystycznej dla innych osób prawnych, posiłkowej odpowiedzialności jej organów lub likwidatorów w razie ujawnienia w procesie nadwyżki pasywów nad aktywami lub też niewypłacalności, z jednej podstawowej przyczyny. Mianowicie dlatego, że w razie wystąpienia takich sytuacji zobowiązania i należności WKTS po jej likwidacji stawały się zobowiązaniami właściwej jednostki samorządu terytorialnego, czyli w przypadku WKTS – Województwa. To rozwiązanie stabilizowało sytuację prawną wierzycieli WKTS i chroniło wystarczająco ich prawa (wierzytelności). Dlatego też wierzyciele likwidowanej WKTS nie mieli przy tym wpływu na proces likwidacyjny gdyż wystarczającą gwarancję tworzył dla nich mechanizm przejścia odpowiedzialności na jednostkę samorządu terytorialnego - Województwo. Natomiast celem ustawy nowelizującej, jak można sądzić, było "urynkowienie" sektora usług transportu sanitarnego. Stąd nowe brzmienie przepisów działu V ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie określało już żadnej formy organizacyjnej tego transportu tylko jego przedmiotowy zakres, kwestię zawierania umów z podmiotami wykonującymi transport sanitarny oraz nadzór nad tym transportem. Należy zatem przyjąć, że kwestie podmiotowe pozostawiono innym ustawom regulującym organizację, stosunki wewnętrzne oraz odpowiedzialność wszystkich osób prawnych lub innych jednostek mogących wykonywać transport sanitarny. Z tego należy wnosić, że jeśli takie przepisy obowiązują znajdą one zastosowanie w sytuacji likwidacji danego podmiotu. Natomiast z treści nowelizacji nie sposób wywodzić, że wyrugowała ona WKTS utworzone przed jej wejściem w życie i zniweczyła skutki prawne ukształtowane przez te podmioty pod rządami poprzednio obowiązującego prawa. Brak przepisów przejściowych jest oczywiście dowodem słabości stanowionego prawa, niemniej to właśnie w procesie wykładni dokonuje się proces jego racjonalizacji. Dla rozwiązania przedmiotowego przypadku nie wystarczy zatem prosty schemat interpretacyjny, wedle którego zmiana dokonana w obrębie działu V ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oznacza, że poprzednio obowiązujące przepisy przestają obowiązywać i wszelkie skutki prawne ukształtowane pod ich rządami nagle ustają. Konieczne jest bowiem wniknięcie w kontekst, w jakim weszło w życie prawo nowe. 11. Rozważając treść nowelizacji z dnia 14 lipca 2006 r. i jej skutki prawne należy zauważyć, że - wbrew twierdzeniu strony skarżącej - racjonalnym prawodawcą nie jest prawodawca historyczny i stosowany przez niego jego język. Jak widać bowiem z treści noweli i jej uzasadnienia nie da się bezpośrednio odtworzyć jego preferencji. Prawodawca racjonalny to pojęcie kontrfaktyczne, charakteryzowane przez określone modelowe założenia intelektualne, dotyczące wiedzy i wartości wyznaczających poszczególne pola racjonalności prawodawcy (językowe, jurydyczne, merytoryczne, prakseologiczne). Założenia te przyjmuje jednak podmiot zewnętrzny interpretujący lub stosujący prawo (szerzej M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły wskazówki, Warszawa 2008, s. 298 i n.). Skutkom, jakie wywodzi strona skarżąca z lakoniczności noweli oraz braku przepisów przejściowych sprzeciwiają się elementarne i konstytucyjne zasady, takie jak: zasada państwa prawa, zasada ochrony praw nabytych oraz zasada ochrony interesów w toku (skoro wierzytelności powstały w stanie prawnym gwarantującym ich przejęcie przez województwo w przypadku braku możliwości ich zaspokojenia w procesie likwidacyjnym WKTS lub przeniesienia odpowiedzialności na organy tego podmiotu w przypadku zawinienia w procesie likwidacji) oraz inne zasady związane z ochroną zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa – określoności przepisów prawa i zachowania standardów techniki prawodawczej w regulacji stosunków intertemporalnych (brak przepisów przejściowych dotyczących likwidacji WKTS po wejściu w życie noweli z dnia z dnia 14 lipca 2006 r. regulujących stany prawne ukształtowane pod rządami poprzednio obowiązującego prawa). Nie sposób zatem przyjąć, że to prawo nowe wyznacza władczo taką oto sytuację, że w proces likwidacyjnym organ założycielki zyskuje kompetencję do przejęcia majątku zlikwidowanej osoby prawnej i jej wierzytelności, natomiast nie ponosi odpowiedzialności za niezaspokojone długi tego podmiotu wobec wierzycieli. Stąd luka intertemporalna wywołana zmianą stanu prawnego musi zostać uzupełniona w procesie interpretacyjnym, w którym doniosła funkcja ochrony praw konstytucyjnych podmiotów przypisana jest właśnie sądowi administracyjnemu. Dlatego rezultaty wykładni funkcjonalnej dokonanej z uwzględnieniem przyjmowanych w kulturze prawnej i aprobowanych społecznie preferencji racjonalnego prawodawcy prowadzą do wniosku, że niezaspokojone wierzytelności Wojewódzkiej Kolumny Transportu Sanitarnego, zlikwidowanej po wejściu w życie ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz niektórych innych ustaw, powstałe przed dniem wejścia w życie tej ustawy - to jest 1 stycznia 2008 r., podlegają przejęciu przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego na zasadach przewidzianych art. 70b ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, w brzmieniu poprzedzającym wejście w życie wskazanej ustawy nowelizującej. 12. Nie ma natomiast podstaw do przyjęcia zastosowania w sprawie przepisu art. 108 § 1 Ordynacji podatkowej. W rozdziale 15 – odpowiedzialność osób trzecich przypadki takiej odpowiedzialności oraz podmioty jej podległe zostały wymienione w sposób wyczerpujący. Ze względu na charakter i przesłanki tej odpowiedzialności wykluczyć należy wykładnię rozszerzającą. Zwrócić należy uwagę, że w poszczególne przepisy tego rozdziału określają przesłanki egzoneracyjne, których wykazanie uwalnia osoby trzecie od odpowiedzialności. Dotyczy to przede wszystkim procesu zarządzania danym podmiotem lub jego likwidacji. Tymczasem klauzula odpowiedzialności przewidziana art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej ma charakter generalny i dla jej realizacji nie jest wymagane wykazywanie przesłanek szczególnych. Nałożenie takiego obowiązku na wierzyciela lub organ egzekucyjny w sprawie godziłoby w wyżej określone zasady. Z tych względów skarga jako bezzasadna, na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.