II SO/Bk 1/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi E. N. i F. N. o wymierzenie grzywny Staroście B. w związku z nieprzekazaniem do sądu skargi na niewykonanie wyroku w sprawie II SA/Bk 71/10 p o s t a n a w i a 1. wymierzyć Staroście B. grzywnę w kwocie 1. 000 (jeden tysiąc) złotych; 2. zasądzić od Starosty B. na rzecz skarżących E. N. i F. N. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SO/Bk 1/13 UZASADNIENIE W dniu 21 listopada 2012 r. do Starosty Powiatowego w B. wpłynęła skarga E. i F. N. na niewykonanie prawomocnego wyroku WSA w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie [...] oraz wyroku NSA z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie [...], jak również na bezczynność tego organu. Wskazano, że podstawą skargi jest przepis art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako p.p.s.a. Skarga zawierała również wniosek o wymierzenie grzywny organowi. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 31 października 2012 r. organ był wzywany przez skarżących do wykonania wskazanych wyroków WSA i NSA, jednak wezwanie okazało się bezskuteczne, gdyż pomimo jego wniesienia nie wydano w sprawie rozstrzygnięcia. W dniu 4 stycznia 2013 r. do WSA w Białymstoku został złożony wniosek E. i F. N. o wymierzenie Staroście Powiatowemu w B. grzywny za niewywiązanie się z obowiązku zawartego w art. 54 § 2 p.p.s.a. tj. nieprzekazanie sądowi skargi z dnia 21 listopada 2012 r. na niewykonanie przez ten organ wyroków WSA i NSA. Powyższy wniosek sąd zarejestrował jako sprawę II SO/Bk 1/13 (niniejsza) i przesłał Staroście, który w piśmie z dnia 27 lutego 2013 r. przesłał sądowi skargę z dnia 21 listopada 2012 r. wraz z odpowiedzią na nią oraz wraz z odpowiedzią na wniosek o wymierzenie grzywny za niewykonanie obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a tj. nieprzekazanie sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę. W powyższym piśmie, w zakresie dotyczącym wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na nią, organ wniósł o oddalenie wniosku z uwagi na brak możliwości jego wykonania. Wskazał, że w dacie otrzymania skargi oraz w chwili jej przesłania do sądu nie dysponował aktami sprawy, której ta skarga dotyczy tj. wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem z dnia [...] lipca 2007 r. na budowę i przebudowanie linii energetycznej niskiego napięcia wraz z przyłączami na terenie wsi B. gmina B. Aktualnie przed WSA w W. toczy się postępowanie, w którym kontrolowane są decyzje wydane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powyższego pozwolenia. Organ wyjaśnił, że ostatnim pismem, z którego dowiedział się o biegu sprawy nieważnościowej, jest pismo GINB z dnia [...] czerwca 2012 r., którym przekazano do WSA w W. odpowiedź na skargę państwa N. na decyzję GINB. Akta sprawy są zatem, według przypuszczeń organu, w WSA w W. Wyjaśnił również, że nie mógł uczynić zadość obowiązkowi z art. 54 § 2 p.p.s.a., bowiem – w jego ocenie – jego należyte wykonanie polega na przesłaniu sądowi nie tylko skargi i odpowiedzi na skargę, ale też akt postępowania administracyjnego, a wobec ich nieposiadania wykonanie tego obowiązku poprzez przesłanie skargi i odpowiedzi na nią byłoby niepełne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga pozostaje uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., organ do którego wpłynęła skarga przeznaczona do rozpoznania przez sąd administracyjny przekazuje ją sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od jej wniesienia. Określenie "przekazuje" oznacza bezwzględny obowiązek organu, nie zaś jego uznanie, do przekazania skargi sądowi. Zatem w stanie faktycznym sprawy niniejszej Starosta B. po wpłynięciu w dniu 21 listopada 2012 r. skargi F. i E. N. miał obowiązek zrealizować powinność z art. 54 § 2 p.p.s.a. w ciągu trzydziestu dni. Bezspornie jej nie wykonał, co skutkowało złożeniem wniosku o wymierzenie grzywny w sprawie niniejszej w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Wskazany przepis (art. 55 § 1 p.p.s.a.) uprawnia sąd do wymierzenia organowi, na wniosek skarżącego, grzywny w wysokości wynikającej z art. 154 § 6 p.p.s.a. w sytuacji nieprzekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na nią w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi. Górną granicą wysokości grzywny jest kwota dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jak wyżej stwierdzono, Starosta B. w sprawie niniejszej uchybił terminowi trzydziestu dni określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a., bowiem skarga wpłynęła do niego w dniu 21 listopada 2012 r. (prezentata na skardze z dnia 19 listopada 2012 , k. 4 akt sądowych), natomiast obowiązek przesłania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na nią został wykonany dopiero 28 lutego 2013 r. na wezwanie sądu (vide pieczątka nadawczego urzędu pocztowego, k. 25). Zgodnie z linią orzeczniczą oraz doktryny grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, dyscyplinująco – restrykcyjny. Wyłączną przesłanką jej orzeczenia jest niewypełnienie przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. w przewidzianym terminie. Tym samym również późniejsze dopełnienie obowiązku przed orzeczeniem przez sąd w przedmiocie wymierzenia grzywny (ale z uchybieniem terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a.) nie wyłącza możliwości jej wymierzenia na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd, przyjmując dyscyplinująco – restrykcyjny charakter grzywny może zatem uwzględnić wniosek o jej wymierzenie, mimo że spełnienie obowiązku nastąpiło w trakcie postępowania w tym przedmiocie. Przy tym określenie: "sąd ... może orzec" grzywnę, oznacza że rozstrzygając tę kwestię sąd powinien wziąć pod rozwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (vide postanowienie NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OZ 328/12 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA oraz B. Dauter "Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego", Warszawa 2008, s. 132). Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko dopuszczające możliwość rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. także po spełnieniu przez organ obowiązku przekazania sądowi skargi, gdy ta czynność uchybia terminowi z art. 54 § 2 p.p.s.a. Wyłączną bowiem i jedyną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest niewypełnienie przez organ obowiązku w terminie przewidzianym w przepisie. Celem regulacji art. 55 § 1 p.p.s.a. jest bowiem nie tylko zdyscyplinowanie organu do przestrzegania terminów wykonania obowiązku nadania skardze biegu, ale grzywna stanowić też ma swoistą sankcję za niedopełnienie obowiązku, to jest za naruszenie podstawowego prawa strony do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Można postawić tezę, że w krańcowych przypadkach działanie organu (który np. nie przesłałby w ogóle skargi do sądu, gdyż ją zagubił) mogłoby pozbawić jednostkę w ogóle prawa do sądu. Uzasadnia to przyjęcie także sankcyjnego charakteru środka z art. 55 §1 p.p.s.a. Możliwość wymierzenia grzywny, gdy przed datą rozstrzygnięcia organ dokona czynności przekazania skargi, nie powinna bowiem zależeć od czasu trwania postępowania sądowego w przedmiocie wymierzenia grzywny. Organ mógłby wówczas bezzasadnie uniknąć ustawowej restrykcji za opieszałość tylko dzięki określonemu czasowi rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny, w czasie którego zdołałby (zdążyłby) dokonać czynności. Tym samym o treści rozstrzygnięcia w rozpoznaniu wniosku stanowiłoby w istocie opóźnienie sądu, czego nie można zaakceptować. Trzeba też podkreślić, że ustawodawca nie wskazał na jakikolwiek związek pomiędzy złożeniem wniosku o wymierzenie grzywny, wykonaniem obowiązku a terminem posiedzenia sądu, tak, jak np. uczynił to w przepisie art. 154 § 3 p.p.s.a. przy podobnej instytucji - wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę (art. 154 p.p.s.a.). Oznacza to, że nie przewidywał "zwolnienia" organu od odpowiedzialności za niewykonanie obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. w sytuacji jego wykonania po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a., a przed jego rozpoznaniem. Zatem uprawniony pozostaje pogląd, że sąd ma obowiązek taki wniosek rozpoznać, pomimo spóźnionego przesłania akt z odpowiedzią na skargę, ale mieszczącego się w czasie do orzekania o wymierzeniu grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. Grzywna wymierzona na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., jak wyżej podkreślono, ma charakter dyscyplinujący oraz restrykcyjny. Dlatego okoliczności towarzyszące zaniedbaniu organu i przyczyny zwłoki mają istotne znaczenie dla orzekania sądu o potrzebie i celowości wymierzenia grzywny organowi oraz, w przypadku uznania tej potrzeby, dla ustalenia jej wysokości. W okolicznościach niniejszej sprawy zasadne jest, zdaniem sądu, wymierzenie organowi grzywny w dolnych granicach. Przede wszystkim nie można pominąć okoliczności, że opóźnienie faktycznie wystąpiło, co należy uznać za zachowanie niezgodne z prawem i podlegające sankcjonowaniu. Nie może usprawiedliwiać organu tłumaczenie, że przyczyną niewykonania obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. był fakt nieposiadania akt administracyjnych sprawy przesłanych innemu sądowi lub organowi w związku z postępowaniem nadzwyczajnym. Przede wszystkim nawet przy braku akt możliwe jest ich pozyskanie od podmiotu aktualnie nimi dysponującego celem sporządzenia odpowiedzi na skargę, co umożliwi wykonanie obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią sądowi ze wskazaniem gdzie znajdują się akta administracyjne (sądowi można wówczas przekazać uwierzytelnioną kopię tych akt). Po wtóre w orzecznictwie ukształtował się pogląd, do którego przychyla się skład orzekający w sprawie niniejszej, że fakt nieposiadania akt sprawy nie może skutkować zwolnieniem z obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., który przecież nie dotyczy tylko przekazania akt, ale również samej skargi oraz odpowiedzi na nią. Przepis ten w sposób kategoryczny kreuje powinność organu. Świadczy o tym użyte przez ustawodawcę wyrażenie: "organ (...) przekazuje skargę sądowi (...)", które ma charakter bezwarunkowy (vide wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., II GZ 223/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. skarżący skutecznie podważyli twierdzenia organu w przedmiocie niedysponowania aktami - okazując kopie pism Wojewody: z dnia 12 czerwca 2012 r. o przekazaniu w tym dniu organowi pierwszej instancji akt przedmiotowych oraz z dnia 26 marca 2013 r., adresowane do sądu, potwierdzające przekazanie Staroście B. akt w dniu 12 czerwca 2012 r. (k. 49, 50). Natomiast z odpowiedzi na skargę wynika, że organ aktami nie dysponował już w dniu 1 czerwca 2012 r., bowiem wcześniej zostały one przesłane i do tej pory nie zostały zwrócone dla potrzeb postępowania nadzwyczajnego. Przedstawiciel organu nie potrafił wyjaśnił kiedy i komu akta były wysłane, w szczególności czy po zwrocie w dniu 12 czerwca 2012 r. były wysłane innemu organowi lub sądowi. Zauważyć należy, że niedopełniający obowiązków z art. 54 § p.p.s.a. organ nie może się skutecznie zasłaniać problemami wewnętrznymi występującymi w jego funkcjonowaniu (vide postanowienie NSA z dnia 9 czerwca 2011 r., II OZ 485/11, CBOSA). Reasumując przyjąć należy, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia prawa polegającego na przekroczeniu trzydziestodniowego terminu do przesłania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami, a tym samym do naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a. Okoliczności sprawy wskazują nadto, że powyższe uchybienie nastąpiło na skutek okoliczności leżących po stronie organu, w tym braku dostatecznej orientacji co do miejsca usytuowania akt sprawy, przy czym na tę sytuację wpłynęła liczba postępowań dotyczących przedmiotowej sprawy, co tylko w minimalnym stopniu usprawiedliwia dezorientację organu. Stąd też za uzasadnione uznać należy wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 §1 p.p.s.a. w wysokości 1.000 zł. Zdaniem sądu grzywna w tej wysokości spełni rolę zarówno represyjną, jak i prewencyjną. Dlatego na podstawie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.