II OZ 485/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SO/Wa 50/10 oddalające wniosek M. O. o wymierzenie organowi kary grzywny w sprawie z wniosku M. O. o wymierzenie grzywny Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego za nieprzekazanie skargi W. O. i M. O. z dnia 29 września 2010 r. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania W dniu 22 listopada 2010 r. (data stempla biura podawczego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynął wniosek M. O. o wymierzenie grzywny Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego za nie przekazanie skargi W.O. i M.O. z dnia 29 września 2010 r. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...]. Wnioskodawca podniósł, iż w aktach sprawy o sygn. akt VII KO 313/10 brak jest jego skargi z dnia 29 września 2010 r. przekazanej do Sądu. Zaznaczył, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał do Sądu odpowiedź na skargę i zwrotne potwierdzenia odbioru, ale nie przekazał oryginału skargi. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że pismem z dnia 26 października 2010 r. przekazał do Sądu odpowiedź na skargę wraz ze zwrotnym potwierdzeniem jej odbioru, jednocześnie informując, że akta sprawy znajdują się już w Sądzie. Organ podkreślił, że jego intencją było również przekazanie ww. skargi jednakże omyłkowo nie została ona dołączona do ww. pisma z dnia 26 października 2010 r. Organ zaznaczył, że po otrzymaniu zarządzenia z Sądu wzywającego do nadesłania w terminie 7 dni ww. skargi przekazał ją następnego dnia po otrzymaniu zarządzenia wraz z dwoma odpisami i przeprosił za zaistniałą sytuację. Podkreślił, iż nieprzekazanie ww. skargi W. O. i M. O. jest sytuacją o charakterze incydentalnym i nie jest skutkiem działania celowego. Wskazał, że ww. skarga znajdowała się na wykazie dokumentów przekazanych do Sądu przy piśmie z dnia 26 października 2010 r. stanowiącym odpowiedź na nią, jednakże w wyniku pomyłki nie została dołączona i pozostała w organie. W dniu 4 stycznia 2011 r. (data stempla biura podawczego) do Sądu wpłynęło pismo procesowe, w którym skarżący podtrzymał swój wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi w ustawowym trzydziestodniowym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SO/Wa 50/10 oddalił wniosek M.O. o wymierzenie organowi kary grzywny. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do wymierzenia Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny, skoro organ wypełnił ciążący na nim obowiązek przekazania skargi do Sądu. Wprawdzie nadesłanie skargi wraz z dwoma odpisami nastąpiło z opóźnieniem, jednakże okoliczność ta nie miała żadnego wpływu na sytuację skarżącego. Organ przekazał w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi odpowiedź na skargę wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny sama skarga nie została doręczona do Sądu przez omyłkę. Z akt sprawy wynik natomiast, że po otrzymaniu wezwania z Sądu organ przekazał niezwłocznie oryginał skargi wraz z dwoma odpisami. Wymierzenie organowi grzywny jest środkiem dyscyplinującym, mającym na celu doprowadzenie do wykonania przez organ wskazanego wyżej obowiązku. Stwierdzić zatem należy, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego, gdyż organ dopełnił obowiązek, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Zatem rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny Sąd orzekł na podstawie stanu faktycznego w chwili orzekania, a zatem uchybienie przez organ trzydziestodniowemu terminowi nie stanowi podstawy do nałożenia grzywny, jeżeli mimo opóźnienia, przekazał on Sądowi skargę wraz z jej dwoma odpisami przed rozpoznaniem wniosku. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. O. wskazał, że skoro z art. 54 § 2 p.p.s.a wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w ,,niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny. W rezultacie przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć także w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. Nie zachodzi zatem bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 p.p.s.a. W piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2011 r. M.O. wskazał, że organ nadzorczy stwierdza z jednej strony, iż uchybił terminowi z art. 54 § 2 p.p.s.a, z drugiej stwierdza, że zachował ten termin, co stanowi sprzeczność samą w sobie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W myśl § 2 tego artykułu organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Oznacza to, że wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione – organ przekazał skargę po upływie ustawowego terminu, a skarżący złożył stosowny wniosek. W związku z powyższym, skoro z ustaleń Sądu I instancji wynika, że skarga M.O. wpłynęła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia 22 października 2010 r., a w ciągu 30 dni od jej otrzymania organ nie przekazał jej Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, to nie może ulegać wątpliwości, że ciążącego na nim na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązku nie wykonał. W tej sytuacji wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny był zasadny, bowiem w sprawie wystąpiła przesłanka uchybienia terminu do przekazania Sądowi skargi (wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę). Wskazać w tym miejscu należy, że nieuprawnione jest przypisywanie art. 55 § 1 p.p.s.a. wyłącznie funkcji dyscyplinującej (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06). Powtórzyć też trzeba za Naczelnym Sądem Administracyjnym uwagi podniesione w uchwale siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (ONSA/WSA 2010/1/2), że funkcja dyscyplinująca polegająca na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy aktualizuje się wtedy, gdy organ nie dopełnił w terminie tej czynności. Wówczas też występuje dodatkowo funkcja represyjna. Natomiast w przypadku, gdy wprawdzie omawiane obowiązki zostały przez organ wykonane, ale z przekroczeniem wyznaczonego w ustawie terminu ukaranie grzywną spełnia funkcję represyjną. Ta funkcja art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Poza wskazanymi wyżej dwoma funkcjami wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni też funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i inne organy. Okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostają zatem bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, bowiem wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewykonanie wskazanych w ustawie obowiązków. Natomiast okoliczności te mogą mieć wpływ na wysokość grzywny, gdyż sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości w ramach granic wynikających z art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Pozwala to zatem na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia uchybienia przez organ obowiązkowi przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w wyznaczonym w ustawie terminie, w tym uwzględnienia okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Nie ma zatem znaczenia dla zaistnienia podstaw do wymierzenia grzywny w niniejszej sprawie podnoszona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego okoliczność, iż nieprzekazanie ww. skargi W. O. i M. O. jest sytuacją o charakterze incydentalnym i nie jest skutkiem działania celowego oraz że ww. skarga znajdowała się na wykazie dokumentów przekazanych do Sądu przy piśmie z dnia 26 października 2010 r. stanowiącym odpowiedź na nią, jednakże w wyniku pomyłki nie została dołączona i pozostała w organie. Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż organ niedopełniający obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. w ustawowym terminie nie może skutecznie zasłaniać się problemami wewnętrznymi występującymi w jego funkcjonowaniu (por. post. NSA z dnia 29 kwietnia 2005 r. sygn. akt. I OZ 360/05; z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt. I OSK 986/07). Z powyższych względów należało uznać zażalenie za uzasadnione i uchylić zaskarżone postanowienie o oddaleniu wniosku o wymierzenie grzywny, zobowiązując Sąd do uwzględnienia w dalszym postępowaniu uwag poczynionych w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 i art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.