I OSK 1381/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 140/13 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Z. B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy B. [...] W. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie uregulowania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wa 140/13) odrzucił wniesioną przez Z. B. skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy B. [...] W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. Z. B. wystąpiła do Zarządu Dzielnicy B. [...] W. o uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę. Uchwałą z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy B. [...] W. odmówił zakwalifikowania i umieszczenia wniosku Z. B. na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] przy al. Z. [...] w W. uznając, że wnioskodawczyni nie spełnia warunku dochodowego oraz że posiada bardzo dobre warunki mieszkaniowe u swojej matki. Po wezwaniu ww. organu do usunięcia naruszenia prawa, Z. B., wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, zarzucając jej naruszenie § 31 ust. 1 i 4, § 7 ust. 2 pkt 8 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy oraz art. 7, 9 i 10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ - wnosząc o jej oddalenie – podnosił, że sprawy związane z najmem lokali znajdują się w sferze stosunków cywilnoprawnych. W jego ocenie, spełnienie kryteriów określonych w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.), nie stanowi podstawy roszczenia o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego dla osoby spełniającej kryteria przewidziane w uchwale. Fakt spełnienia kryteriów zawierania umów najmu określonych w danej gminie nie jest równoznaczny z udzieleniem osobie kwalifikacji do umieszczenia na liście ani do zawarcia umowy najmu lokalu. Odrzucając skargę – na podstawie 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że przedmiotowa sprawa nie leży w jego kognicji. W uzasadnieniu swego postanowienia Sąd Wojewódzki stwierdził, że przedmiotem uchwały, której skontrolowania domagała się skarżąca, nie była – leżąca w sferze administracyjnoprawnej i podlegająca kontroli sądowoadministracyjnej - kwestia zakwalifikowania i umieszczenia jej na liście osób oczekujących na najem lokalu wchodzącego w skład lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Treścią jej wniosku było uregulowanie, na jej rzecz, tytułu prawnego do konkretnego lokalu nr [...] w budynku przy al. Z. [...] w W., z którego ojciec skarżącej wyprowadził się i wymeldował. Podstawą dla tego rodzaju działań był przepis § 31 ww. uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., który nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopuszcza on bowiem jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej zatem nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Żądanie skarżącej stanowi ofertę skierowaną do gminy o zawarcie z nią umowy najmu ściśle określonego lokalu, czyli do podjęcia czynności cywilnoprawnych. Podjęta w sprawie uchwała zawiera jedynie stanowisko gminy będące odpowiedzią (oświadczeniem woli) na złożoną propozycję (ofertę). Powyższe zaś – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - powodowało, że skoro przedmiotem niniejszej skargi była uchwała rady gminy stanowiąca odpowiedź na złożoną przez skarżącą propozycję zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu, to akt ten nie mógł podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Stanowił on bowiem odpowiedź na propozycję dokonania czynności cywilnoprawnej (zawarcia umowy najmu lokalu), a zatem nie należał do grupy aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Z. B. w skardze kasacyjnej, zaskarżając postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, zarzuciła mu naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. polegające na bezzasadnym odrzuceniu skargi w wyniku błędnego uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko Sądu I instancji opiera się na wąskim pojmowaniu spraw z zakresu administracji publicznej. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się zaś, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują różne działania, z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne. W grupie aktów w zakresu administracji publicznej znajdują się również akty, które wprawdzie bezpośrednio nie wywołują skutków cywilnoprawnych, lecz są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości czynności cywilnoprawnych. Powyższe stanowisko – zdaniem skarżącej kasacyjnie – zostało potwierdzone m. in. w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08), który uznał, że uchwała zarządu dzielnicy m st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W ocenie Z. B., wyrażone w powołanej uchwale stanowisko jest w pełni aktualne na gruncie przedmiotowej sprawy. Sposób postępowania ustalony uchwałą Rady m. st. Warszawy ma także zastosowanie w przypadku ubiegania się o najem lokalu przez osobę, która w nim pozostała po opuszczeniu go przez najemcę. Uchwała, realizując upoważnienie ustawowe zawarte w art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego, określa bowiem przesłanki, jakie muszą być spełnione, aby z osobą taką mogła zostać podpisana umowa najmu, i taka osoba w myśl tej uchwały podlega zakwalifikowaniu na listę osób oczekujących na podpisanie umowy najmu (§ 26 ust. 5 akapit drugi pkt 3 uchwały). Skoro więc pierwszy etap postępowania, prowadzący do zakwalifikowania na listę osób oczekujących na podpisanie umowy najmu ma zastosowanie także do tych przypadków, w których wnioskujący – tak jak w niniejszym przypadku - wskazuje określony lokal do wynajęcia, to do każdej uchwały podjętej w sprawie zakwalifikowania na listę osób oczekujących na podpisanie umowy najmu ma zastosowanie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że uchwała, której kontroli się domaga, nie rodzi bezpośrednio skutków cywilnoprawnych, gdyż stanowi dopiero etap kwalifikacji poprzedzającej ewentualne zawarcie umowy cywilnoprawnej. Działanie zarządu dzielnicy w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy, ale ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Uchwała odmawiająca zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, a rozstrzyga o tym, iż ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła przy tym, że o ile rzeczywiście dąży do zawarcia umowy najmu, to w niniejszej sprawie nie domaga się zobowiązania organu do zawarcia umowy najmu, co oczywiście w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie byłoby możliwe. Przedmiotem skargi było rozstrzygnięcie przez organ po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do spełniania przez nią określonych w przepisach prawa miejscowego warunków, podjęte w sposób władczy i jednostronny, o jej uprawnieniu do zawarcia z nią umowy najmu lokalu, nie zaś odmowa złożenia przez organ oświadczenia woli o zawarciu umowy najmu. Uchylenie uchwały odmawiającej zakwalifikowania na listę oczekujących na zawarcie umowy najmu nie powoduje zobowiązania organu gminy do zawarcia umowy najmu, prowadzi jedynie do ponownego rozpoznania jej wniosku przez zarząd dzielnicy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Dzielnicy B. [...] W., wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wywodził, że uchwała w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania konkretnego lokalu mieszkalnego – na podstawie § 31 ww. uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad (...) – osobie o to się ubiegającej, stanowi odpowiedź na ofertę takiej osoby zawarcie z nią umowy najmu. Uchwała tak nie ma charakteru administracyjnoprawnego i nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie takiej umowy najmu lokalu po jego opuszczeniu albo śmierci jego dotychczasowego najemny ma cechy stosunku cywilnoprawnego. Organ podkreślił przy tym, że przesłanki określone w ww. przepisie umożliwiające zwarcie umowy najmu z osobami, które nie spełniają kryteriów, o których mowa w art. 691 k.c., są o wiele mniej restrykcyjne niż kryteria, które musi spełnić osoba ubiegająca się o przyjęcie na listę osób oczekujących do zawarciu umowny najmu nieoznaczonego konkretnie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Ocena ich zasadności wymaga na wstępie wyeksponowania, że skarżąca kasacyjnie domagała się – na podstawie § 31 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] W. – zawarcia, przez działający w imieniu [...] W. Zarząd Dzielnicy B., umowy najmu konkretnie oznaczonego lokalu mieszkalnego, który opuścił jej ojciec, będący jego głównym najemcą. Ustalenie powyższego stanu faktycznego jest o tyle istotne, bowiem determinuje ocenę stanowiska Sądu I Instancji stwierdzającego brak własnej kognicji w zakresie rozpoznania wniesionej przez Z. B. skargi na uchwałę Zarządu Dzielnicy B. [...] W. z dnia [...] września 2012 r., nr [...], a w konsekwencji zasadność jej odrzucenia – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Należy w tym miejscu podkreślić, że stan faktyczny występujących w analogicznej sprawie, nieznacznie jedynie różnił się od sytuacji zaistniałej w sprawie, w której zostało wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienie z dnia 31 stycznia 2013 r. (sygn. akt I OSK 2499/12). W postanowieniu tym zaś Sąd wyjaśnił, że generalnie kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Mając jednak na uwadze również obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która – jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom W. lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Zasadniczą przy tym ich część stanowią lokale, o których wynajęcie obiegają się osoby, określone w § 4 cytowanej uchwały a więc (ogólnie mówiąc) pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie, wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa ( art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) przedmiotem zatem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego ( jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, nie będąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej ( w tym wypadku zarządu dzielnicy ) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma zatem charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W niniejszym jednak przypadku postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. nie występowało. Sytuacja faktyczna Z. B. różniąca się od tej, która stanowiła tło podjęcia powyższej uchwały, nie mogła zaś zostać potraktowana w sposób analogiczny. Pismo skarżącej kasacyjnie z dnia [...] grudnia 2011 r., kierowane do władz Dzielnicy B. [...] W. nie dotyczyło bowiem zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy a treścią jego - jak zresztą wyżej wskazano - było uregulowanie na rzecz wnioskodawczyni tytułu prawnego do konkretnego lokalu ("lokalu po ojcu"), to jest do lokalu nr [...] w budynku przy al. Z. [...], w którym ojciec zainteresowanej mieszkał jako najemca lokalu i który opuścił. Podstawą dla tego rodzaju działań był więc przepis § 31 ust. 1 cytowanej wyżej uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., który stanowi, że - z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 k.c. lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m2 na każdą osobę uprawnioną; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego. Powyższe uregulowanie – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 885/10), dotyczącym uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2002 r. nr LXXV/1765/02 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Łódź, która zawierała przepisy mocno zbliżone do rozpatrywanych - (cyt.) "...nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej zatem nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. (...) Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu ("umowa najmu może być zawarta"). To że uchwała w § 16 ust. 1( w rozpatrywanym przypadku § 31 ust. 1) wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 16 ust. 1 ( w rozpatrywanej sprawie § 31 ust. 1 cyt. uchwały) kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad". Podzielając powyższe stanowisko, Sąd orzekający w analizowanej sprawie zwraca ponadto uwagę na fakt, że wyżej przedstawione rozumienie treści § 31 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nie może być w żadnym stopniu uznane za sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi. W wyroku z dnia 1 lipca 2003 r. (sygn. akt P 3/02, OTK-A 2003, Nr 6, poz. 58) badając zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 691 k.c. (w jego obecnej wersji), Trybunał Konstytucyjny zauważył bowiem, że art. 75 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania, a ochronę praw lokatorów określa ustawa, jest przepisem tylko zadaniowym, który jedynie programowo określa, w wyżej przedstawionym zakresie, politykę państwa a nie przepisem wskazującym na standard realizacji tej polityki a tym bardziej, przepisem stanowiącym podstawę dla roszczeń konkretnych osób. Podkreślić też w tym miejscu trzeba, że wspomniany wyżej przepis § 31 ust. 1 omawianej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. nawiązuje wyraźnie do regulacji cywilnoprawnej, to jest przepisu art. 691 k.c., który po nowelizacji kodeksu cywilnego, dokonanej art. 26 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, na nowo przywrócił obowiązywanie tego przepisu, ale w zmienionej treści, to jest zawężającej (w stosunku do pierwotnej treści art. 691 k.c.) krąg osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu lokalu po śmierci jego dotychczasowego najemcy. Omawiana zatem regulacja prawna, przewidziana w § 31 ust. 1 cytowanej uchwały, mając na uwadze względy czysto życiowe, polegające na możliwości zapewnienia stabilności warunków mieszkaniowych tej części osób, które były (jak określił to Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyżej wyroku) członkami wspólnoty mieszkaniowej najemcy lokalu, umożliwia gminie (dzielnicy) zawarcie z takimi osobami umowy najmu, zajmowanego za zgodą dysponenta, od szeregu lat lokalu, jeśli osoby takie nie spełniły warunków, aby – w trybie art. 691 k.c. – wejść w istniejący już stosunek najmu danego lokalu. Zwrócić przy tym trzeba także uwagę, że pozostałe warunki, jakie musi taki lokator spełniać, różnią się od warunków przewidzianych dla osób ubiegających się o zawarcie z nimi umowy najmu, w którym to postępowaniu kwalifikuje się do umieszczenia na liście osób, z którymi zostanie w przyszłości zawarta umowa najmu lokalu. Dotyczy to zarówno wysokości dochodów jak i kryterium powierzchniowego, które w rozpatrywanym przypadku nie są aż tak restrykcyjne jak przy ubieganiu się o zakwalifikowanie do umieszczenia na wspomnianej wyżej liście ( § 31 ust. 1 pkt 2 i 4 uchwały). Reasumując, w ocenie Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, - omawiana regulacja prawna umożliwia wyjście naprzeciw interesom lokatora, który w tym przypadku wywodzi swoje "uprawnienie" do zamieszkiwania w danym lokalu, z okoliczności w istocie faktycznej to jest z faktu, że jako członek rodziny osoby uprawnionej do lokalu, od co najmniej siedmiu lat mieszkał razem z nią i to za zgodą dysponenta lokalu oraz prowadził z najemcą wspólne gospodarstwo domowe a ponadto spełnia dodatkowo przesłanki, określone w § 31 ust. 1 pkt 2-4 uchwały. Regulacja ta jednak nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy [...] W., wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu. W przypadku więc nie wyrażenia zgody przez zarząd dzielnicy na złożoną mu propozycję, lokator może ubiegać się o pomoc gminy w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych – na zasadach ogólnych i w tym przypadku przepisy prawa zapewniają mu możliwość domagania się skontrolowania przez sąd administracyjny podjętej przez zarząd dzielnicy uchwały w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Przytoczone powody uniemożliwiają zatem przyjęcie – tak jak tego oczekuje skarżąca kasacyjnie – iż ustalony przez Sąd I instancji i niekwestionowany przez nią, stan faktyczny uzasadniał uwzględnienie w niniejszym przypadku stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08), które dotyczyło odmiennej niż zaistniała obecnie, sytuacji faktycznej. W świetle powyższego należało w pełni zaaprobować stanowisko Sądu I instancji, który - stwierdzając brak swojej kognicji do rozpoznania przedmiotowej skargi na akt nienależący do grupy aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. – odrzucił skargę Z. B. Biorąc zatem pod uwagę, że wniesiona skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwianych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Wskazać ponadto należy, że żądanie zwrotu kosztów postępowania przez organ nie mogło zostać uwzględnione, gdyż przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a., które regulują tę kwestię, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 4/07).