VII SA/Wa 277/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. sprawy ze skargi B.D. i S.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B.D. i S.D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2010r. znak: (...) Wojewoda (...) na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. i T. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta L. nr (...) z dnia (...) lutego 1989 roku - stwierdził nieważność decyzji z dnia (...) lutego 1989r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda (...) podał, że kontrolowaną w trybie nadzoru decyzją z dnia (...) lutego 1989r., udzielono D. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego na działce nr (...) przy ul. (...) (obecnie ul. (...)) zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta L. zatwierdzonym uchwałą nr (...) z dnia (...) grudnia 1972r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Decyzja ta, w ocenie organu, dotkniętą jest wadą rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 29 ust. 5 ustawy Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974r. ( Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.), tj. przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Z akt postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę wynika, że zatwierdzony projekt budowlany przewidywał budowę budynku usługowego ( parter) – mieszkalnego ( pierwsze i drugie piętro) przy czym wejście do części mieszkalnej budynku zlokalizowane zostało w niezabudowanym przejściu dla pieszych między budynkami położonymi w zabudowie szeregowej przy ul. (...) na działce nr (...) przy ul. (...) ( a więc nie należącej do inwestora). W przejściu tym zaprojektowano drzwi i wejście na klatkę schodową do budynku położonego na działce (...). Takie usytuowanie wejścia do budynku przy ul. (...) powoduje ciągłe naruszanie nieruchomości przy ul. (...) ( dz. nr (...)) bez wykazania się stosownymi uprawnieniami w tym zakresie. Konsekwencją tego jest rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 , art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 24 października 1974r. Doszło zdaniem organu także do naruszenia przepisów Kodeksu cywilnego - art. 140 i 143. Wojewoda (...) przyznał jednocześnie, że projekt budynku przy ul. (...) w L. powstał w ramach szerszej koncepcji zabudowy ul. (...), z którą miał być zgodny. Okoliczność ta nie zwalniała jednak z obowiązku uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na przyjęte rozwiązanie projektowe, które naruszyło jego uzasadniony interes. Ponieważ takiej zgody nie było Wojewoda (...) uznał, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Zatwierdzony kontrolowaną decyzją projekt budowlany narusza także § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz. U. Nr 38,poz. 229 ze zm.), zgodnie z którym budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych (... ) powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta mogła być zmniejszona do 3 m gdy ściana od granicy nie posiadała otworów okiennych lub drzwiowych. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. i S. D. podnosząc zarzut naruszenia art. 7,8 i 77 § 1 kpa. Wyjaśnili, że dla zespołu budynków jednorodzinnych z usługami na parterze przy dawnej ul. (...) obecnie (...), rada miejska uchwaliła plan zagospodarowania przestrzennego na podstawie którego Naczelnik Miasta L. wydał dla wszystkich inwestorów informację o terenie i pozwolenia na budowę. Także budynek należący obecnie do J. i T. B. zrealizowany został w oparciu o pozwolenie na budowę zatwierdzające projekt budowlany budynku z ogólnodostępnym miejskim przejściem komunikacyjnym, na które wychodzi otwór drzwiowy budynku stanowiącego ich własność. Odnosząc się do stanowiska organu dotyczącego naruszenia § 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980r., podnieśli, że przepis ten nie mógł mieć w sprawie zastosowania bowiem budynki przy ul. (...) ( a także pozostałe) stanowią zabudowę szeregową. Decyzją z dnia (...) grudnia 2010r., znak: (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę podzielił ustalenia i ocenę prawna dokonaną przez Wojewodę (...) . Podkreślił, że z projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją Naczelnika Miasta L. z dnia (...) lutego 1989r. (mapa sytuacyjno - wysokościowa; rzut parteru), wynika, że budynek przy ul. (...) został zaprojektowany na działce nr ew. (...). w granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr ew. (...) (należąca wcześniej do R. G., a obecnie do J. i T. B. i działką nr ew. (...) (obecnie nr ew.(...)). Zgromadzone akta nie wskazują, aby D. D. w dniu (...) lutego 1989r. posiadał prawo do dysponowania działkami nr ew. (...). Zatwierdzony projekt zakładał usytuowanie w ścianach budynku graniczących z działką nr ew. (...) otworów okiennych z balkonami i okapami oraz otworu drzwiowego od strony granicy z działką nr ew. (...). Wejście do pomieszczeń mieszkalnych zaprojektowanego budynku znajdujących się na I piętrze i poddaszu wymagało (według projektu budowlanego) skorzystania z przejścia znajdującego się na sąsiedniej działce nr ew. (...). Takie usytuowanie budynku, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało zaprojektowane z rażącym naruszeniem art. 54 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r, oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia określającego warunki techniczne z 1980r. Naczelnik Miasta L. powinien bowiem odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na naruszenie chronionych prawem, uzasadnionych interesów osób trzecich. Podsumowując swoje rozważania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przypomniał charakter i zakres postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji. Wskazał, że decyzja Naczelnika Miasta L. kontrolowana była pod kątem wystąpienia jednej z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa. taką wadliwość stwierdzono, gdyż wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ma powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli B. i S. D. Skarżący decyzji zarzucili naruszenie art. 54 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 warunków technicznych z 1980r., a także przepisów art. 156 § 1 pkt 2 kpa , art. 7,8 i 77 kpa. Podkreślili, że na zlecenie Miasta L. wykonano projekt zespołu budynków jednorodzinnych z usługami na parterze w centrum miasta przy ul. (...). W opisie technicznym wykonanego i zatwierdzonego projektu ustalono , że " (...) budynki zlokalizowano szeregowo z niewielkimi uskokami w pionie, a przede wszystkim w poziomie. Każdy segment stanowi oddzielny element z osobnym wejściem do części usługowej lub sklepu oraz mieszkania..., (...) cały zespół został rozdzielony dwoma przejściami pieszymi prowadzącymi do parkingu " . Na podstawie tego projektu Urząd Miejski w L. wydał dla nich "Informację o terenie", która jako decyzja lokalizacyjna byłą zobowiązaniem się organu administracji architektoniczno - budowlanego do wydania pozwolenia na budowę na podstawie ustaleń w niej zawartych oraz warunkiem wykonania projektu przez osobę wskazaną przez organ. Projektant ten wykonał projekty obu budynków – na działce nr (...) . Projekt budynku należącego do J. i T. B. ( dz. nr (...)) również zakładał usytuowanie w ścianach graniczących z działką nr ew. (...) (teren gminy) otworów okiennych oraz otworu drzwiowego od strony ogólno dostępnego przejścia na parking, którym przechodzi większość mieszkańców L. Poza granicami działki nr (...), na działce gminy nr ew. (...) zaprojektowano od strony północnej i południowej, balkony ( o szer. 1,10 m) i okapy przedmiotowego budynku. Ponadto od strony północnej i południowej samowolnie bez projektu i pozwolenia na budowę ówczesny inwestor dobudował schody zewnętrzne na działce gminy nr ew. (...). W tych okolicznościach zdaniem skarżących organy nie mogą twierdzić; że kontrolowana decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzji Wojewody (...). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Sąd, stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Kontrolując zaskarżoną decyzję w oparciu o wskazane wyżej kryteria Sąd uznał, że narusza ona przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ic ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm). Zaskarżona decyzja wydana została w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, ale ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W przepisie tym sprecyzowano przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca, gdyż sankcja stwierdzenia nieważności powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rżącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia prawa podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu prawnego. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ, może zostać ustalona w bezpośrednim rozumieniu bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli zatem dany przepis umożliwia rozbieżną jego interpretację nie można mówić o rażącym jego naruszeniu. W orzecznictwie podkreśla się również, iż naruszenie prawa jest rażące, gdy jego skutków społeczno-gospodarczych nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Zatem w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest stwierdzenie naruszenia prawa, a następnie jego ocena przez pryzmat skutków prawnym wołanych przez wadliwą decyzję. Przy ocenie czy naruszenie prawa można uznać za rażące znaczenie będzie miał także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczno i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd uznał, że organy administracji obu instancji nie wykazały aby kontrolowana decyzja Naczelnika Miasta L.. z dnia (...) lutego 1989r., dotknięta była wada rażącego naruszenia prawa. Z akt postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę dla D. D. wynika, że decyzja wydana została w oparciu o ustalenia obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta L. Plan, zatwierdzony uchwała Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. nr (...) z dnia (...) grudnia 1972r., w części zawierającej ustalenia realizacyjne określał, że dla Śródmieścia Lęborka, stanowiącego wyodrębnioną jednostkę terytorialną oznaczoną lit "C", "zaleca się odrębne opracowanie". Z przedłożonej dokumentacji wynika nadto, że decyzja z dnia (...) lutego 1989r., poprzedzona została wydaną przez Urząd Miasta informacją o terenie, określającą lokalizację budynku oraz planem realizacyjnym, stanowiącym załącznik nr 1 do pozwolenia na budowę. Dokumentacja ta określa, że budynki przy ul. Staromiejskiej w Lęborku lokalizowane były wg szczegółowej koncepcji zabudowy, z usługami w parterze, a przy realizacji inwestycji należało uwzględnić plan zagospodarowania i projekt techniczny wg koncepcji " Inwestprojekt". W aktach administracyjnych znajduje się Projekt zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. (...) (obecnie (...)) w L., opracowany przez Wojewódzki Związek Spółdzielni Mieszkaniowych (...) w S., z którego m. in. wynika, że zaprojektowany dodatkowy ciąg zabudowy mieszkaniowo – usługowej na ul. (...) rozdzielony ma być dwoma przejściami pieszymi prowadzącymi do parkingu. Wskazana wyżej dokumentacja, znajdująca się w aktach sprawy powinna być przedmiotem analizy organów nadzoru, pod kątem wykazania czy w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym decyzja z dnia 4 lutego 1989r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 29 ust. 5 ustawy Prawa budowlanego z 1974r. Sąd nie podziela bowiem stanowiska organu, iż w ustalonym w toku postępowania stanie faktycznym sprawy, pozwolenie na budowę dla D. D. wydane zostało osobie, która nie wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko to nie zostało poprzedzone analizą wskazanej wyżej dokumentacji i prawidłowo uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Nie bez znaczenia dla tej oceny pozostaje także znajdujący się w aktach sprawy Protokół z dnia (...) listopada 2005r., Sadu Rejonowego w L. I Wydział Cywilny z przesłuchania świadka R. G. ówczesnego właściciela działki nr (...) przy ul. (...) . Przypomnieć bowiem należy, że warunek o którym mowa w art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974r. może być uznany za spełniony, jeżeli inwestor uzyskał ocenianą wg prawa cywilnego zgodę właściciela nieruchomości na budowę projektowanego obiektu. Nie można także uznać za trafny pogląd organu, iż kontrolowana decyzja rażąco narusza art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekty budowlane powinny być projektowane i utrzymane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy , w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem Sądu organy administracyjne z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa. nie tylko niewykazały, że zostały rażąco naruszone uzasadnione interesy osób trzecich ( obecnych właścicieli dz. nr (...)), ale także, że to naruszenie w ogóle nastąpiło. Jak wskazał SN w wyroku z dnia 26 kwietnia 1996r., ( sygn. akt III ARN 87/95, OSNP 1996/21/36) w celu oceny czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich ( art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z1974r.) należy zbadać, jakie mogą być ujemne następstwa dla właścicieli nieruchomości sąsiednich wynikające z kwestionowanego pozwolenia na budowę. Ochrona ta obejmuje szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane, nie tylko pod względem techniczno – budowlanym, ale także ocenę czy nie nastąpi pogorszenie warunków sanitarnych i zwiększenie uciążliwości dla otoczenia. Dopiero wykazanie tych ujemnych następstw i ich ocena z punktu widzenia przesłanek rażącego naruszenia prawa pozwoliłoby na stwierdzenie, że rażąco naruszono art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974r. Z wyżej wskazanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c , art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.