II OZ 525/13

Dnia 2 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2013 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia a. z siedzibą w D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2013 roku sygn. akt VIII SA/Wa 6/13 o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia a. z siedzibą w D. do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi M.W. na uchwałę Rady Gminy Błędów z dnia 28 sierpnia 2012 roku nr XVIII.115.2012 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia A. (dalej jako "stowarzyszenie") do udziału w sprawie ze skargi M.W. na uchwałę Rady Gminy Błędów z dnia 28 sierpnia 2012 r. nr XVIII.115.2012 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji wskazał, że stowarzyszenie jest organizacją promującą szeroko pojętą ochronę przyrody i zrównoważonego rozwoju. Z wyjaśnień stowarzyszenia wynika, że działalność stowarzyszenia ma na celu również to, by poprzez uczestniczenie w postępowaniach sądowych lub administracyjnych, w których ważą się kwestie związane z ochroną przyrody, za pomocą określonych instrumentów procesowych, sprawować kontrolę społeczną nad tymi postępowaniami i działaniem organów. Stowarzyszenie podkreśliło, że jest uczestnikiem postępowania w sprawie VIII SA/Wa 609/12 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni, która wiąże się z kwestią dokonanych zmian na mocy zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Rady Gminy Błędów w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego - wprowadzającej zakaz lokalizacji biogazowni na terenie gminy. Odmawiając dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu Sąd I instancji wskazał, że podniesiony argument wskazujący, iż będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uchwała dotycząca zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego mieści się w celach statutowych stowarzyszenia (konkretnie wskazano na szeroko pojętą ochronę przyrody i zrównoważonego rozwoju) jednak jest to zbyt ogólny cel, żeby skutecznie uzasadniać udział wnioskującej organizacji społecznej w toczącym się postępowaniu. W ocenie Sądu I instancji, stowarzyszenie nie złożyło żadnych konkretnych uwag do niniejszej sprawy, za takie bowiem nie może być uznane ogólne stwierdzenie o popieraniu zakazu lokalizacji biogazowi złożone na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. Sąd I instancji podniósł również, że jak wynika z regulaminu stowarzyszenia, organizacja ta działa na rzecz ochrony przyrody i zrównoważonego rozwoju. W ocenie Sądu I instancji, jest to ogólnie i szeroko sformułowany zakres celów i oznacza, że stowarzyszenie zajmuje się wszystkimi aspektami ludzkiej aktywności w tym przedmiocie. Zdaniem Sądu I instancji, brak jest podstaw żeby zakładać, że stowarzyszenie jest wyspecjalizowane w sprawach z zakresu uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skoro stowarzyszenie nie prowadzi działalności w celu obrony przed niekorzystnymi zmianami prawa miejscowego, to w ocenie Sądu I instancji trudno przyjąć, że jednym ze sposobów wykonywania jego działalności jest branie udziału w postępowaniu w sprawach z tego zakresu. Sąd I instancji podkreślił, że z uzasadnienia wniosku stowarzyszenia nie wynika również, żeby dotychczasowy całokształt jego działalności wskazywał na istnienie związku z przedmiotem niniejszej sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że na etapie sporządzania lub zmiany studium zagospodarowania przestrzennego gminy właściwe organy biorą pod uwagę kwestie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Ponadto ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., Nr 647 ze zm.) przewiduje udział czynnika społecznego poprzez możliwość składania wniosków, dyskusję publiczną, składanie uwag do projektu. Stąd też, w ocenie Sądu I instancji, interes stowarzyszenia wynika ze sporu o możliwość realizacji jednej inwestycji – lokalizacja biogazowni. Sąd I instancji wskazał ponadto, że stowarzyszenie jest uczestnikiem postępowania w sprawie VIII SA/Wa 609/12 zakończonej nieprawomocnym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2012 r., dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowi w miejscowości Bielany Gmina Błędów, gdzie bez przeszkód realizuje swoje cele statutowe. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie. Zarzuciło naruszenie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej "p.p.s.a.") i wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu zażalenia podniosło, że brak jest do podstaw, żeby wymagać od stowarzyszenia specjalizowania się w określonym rodzaju spraw. Stowarzyszenie powołało się również na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące kwestii dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kwestia dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym organizacji społecznej została uregulowana w art. 33 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może zgłosić swój udział w postępowaniu sądowym, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Niewątpliwie obowiązujące przepisy stawiają organizacje społeczne (stowarzyszenia) w szczególnej pozycji ustrojowej. W sprawach sądowoadministracyjnych mogą one występować w interesie własnym jako skarżący (art. 50 § 1 p.p.s.a.), mogą jednak również występować w obronie interesu publicznego. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 ustawy Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 855 ze zm.), stowarzyszenia mają prawo wypowiadania się w sprawach publicznych, co jest formą realizacji gwarantowanej przepisami Konstytucji wolności zrzeszania się oraz prawa czynnego uczestniczenia w życiu publicznym. W świetle art. 33 § 2 p.p.s.a. każdy cel działania określony w statucie (lub w przypadku stowarzyszeń zwykłych – regulaminie) nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie (regulaminie) organizacji, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym może być nie tylko obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, ale także na przykład propagowanie określonej działalności czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym. Ponadto przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. stosuje się w takich przypadkach, gdy toczy się postępowanie w sprawie jakiegoś podmiotu, a organizacja społeczna zabiega o udział w tym postępowaniu, nie dlatego żeby wesprzeć stronę, ale żeby przeciwstawić się jej żądaniom i interesom. Organizacja społeczna może działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może też nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji przyjął, że brak jest podstaw żeby zakładać, że stowarzyszenie jest wyspecjalizowane w sprawach z zakresu uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu I instancji, stowarzyszenie nie prowadzi działalności w celu obrony przed niekorzystnymi zmianami prawa miejscowego, a więc nie można przyjąć, że jednym ze sposobów wykonywania jego działalności jest branie udziału w postępowaniu w sprawach z tego zakresu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd ten jest zbyt kategoryczny. Przede wszystkim należy podkreślić, że nie można wywodzić z regulaminu działalności stowarzyszenia, że poza zakresem statutowej (regulaminowej) działalności stowarzyszenia jest występowanie w sprawach z zakresu uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wprost przeciwnie, skoro stowarzyszenie prowadzi działalność na rzecz ochrony przyrody i zrównoważonego rozwoju, to jednym ze sposobów wykonywania tej działalności jest branie udziału w postępowaniu w sprawach z zakresu uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Należy mieć bowiem na uwadze, że stosownie do treści art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ład przestrzenny i zrównoważony rozwój jest podstawą działań prowadzonych w trybie przepisów ustawy w zakresie zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto, zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Nie ulega więc wątpliwości, że postępowanie w sprawie studium dotyczy kwestii, które zostały wskazane jako cele działalności stowarzyszenia. Sąd I instancji pominął również, że pojęcie "zrównoważonego rozwoju" jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) i nie rozważył wpływu tego pojęcia na zasady planowania przestrzennego. Jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, to nie można pominąć, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że odmowa dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w przedmiotowej sprawie na podstawach wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie jest trafna. Ustalenie przez Sąd I instancji, czy zakres działalności statutowej (regulaminowej) danej organizacji społecznej uzasadnia jej udział w postępowaniu, powinno sprowadzać się do porównania zakresu całokształtu działalności z przedmiotem danej sprawy, w tym z uwzględnieniem zakresu złożonej w sprawie skargi. Żaden z przepisów ustawy p.p.s.a. ani też przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga, żeby stowarzyszenie, które domaga się dopuszczeniu do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się ze skargi na uchwałę organu gminy w przedmiocie studium, specjalizowało się w takim rodzaju spraw, a jedynie, żeby kwestie planowania przestrzennego mieściły się w zakresie statutowej (regulaminowej) działalności organizacji społecznej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.