II OSK 2077/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 180/13 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 180/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu, przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach, sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Przedstawiając stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 2012 r., Wójt Gminy P., po rozpatrzeniu wniosku Ł. G., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu indywidualnego na działkę oznaczoną nr ewid. [...] w miejscowości L., z drogi powiatowej [...], relacji [...], uznając, że spełnione zostały łącznie wszystkie warunki, wynikające z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. W odwołaniu od przedmiotowej decyzji, skarżąca – B. K., wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła, że lokalizacja zjazdu w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego zjazdu na działkę oznaczoną nr ewid. [...], stanowiącą jej własność, może ograniczać możliwość użytkowania tego zjazdu. Stwierdziła również, że nie wyraża zgody na budowę zjazdu, który byłby zjazdem wspólnym na jej działkę oraz na działkę nr [...]. Zaskarżoną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że decyzja ta wydana została zgodnie z przepisami u.p.z.p. W ocenie Kolegium, złożony w sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest kompletny i spełnia wymogi art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Organ I instancji zasadnie wskazał, że inwestycja objęta decyzją jest przewidziana do realizacji na obszarze spełniającym warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Budowa zjazdu indywidualnego z drogi publicznej, będącego w istocie odcinkiem drogi łączącej działkę nr [...] z drogą powiatową [...], jest obiektem infrastruktury technicznej, o jakim mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zawierającego definicję "infrastruktury technicznej", do obiektów infrastruktury technicznej włączono m.in. drogi. Kolegium stwierdziło, że z analizy akt sprawy, w tym z wniosku inwestora wynika, że działka nr ewid. [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym. Projektowany zjazd indywidualny ma na celu zapewnienie obsługi komunikacyjnej działki z drogą publiczną. Kolegium uznało, że spełnione zostały wszystkie warunki wskazane w art. 61 u.p.z.p., co upoważniało organ I instancji do pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że stosownie do postanowień art. 54 pkt 2 u.p.z.p. organ I instancji ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w zakresie, dotyczącym: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; ochrony środowiska i zdrowia ludzi; dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Oceniając zgodność z prawem decyzji organu I instancji w tym zakresie, Kolegium stwierdziło, że warunki te nie naruszają prawa. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej dotyczącego uciążliwości związanych z lokalizacją projektowanego zjazdu indywidualnego w sąsiedztwie istniejącego zjazdu na jej działkę, Kolegium podkreśliło, że w decyzji stwierdzono, że projekt budowlany należy wykonać zgodnie z przepisami określającymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także przepisami w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Natomiast wśród ustaleń dotyczących ochrony interesów osób trzecich ustanowiono wymaganie, że inwestycję należy projektować, realizować i utrzymywać w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym m.in. ochronę przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej (art. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane). Postanowienia decyzji o ustaleniach warunków zabudowy zapewniają ochronę interesów osób trzecich, w tym właścicieli działek sąsiednich, w ten sposób, że są wiążące w dalszych fazach procesu inwestycyjnego. W ocenie Kolegium, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest sformułowana w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, ustalając te warunki poprzez odwołanie do przepisów prawa, regulujących wymagania, spełnienie których warunkuje realizację inwestycji przez inwestora. Dopilnowanie tych warunków należy natomiast do kompetencji organów wydających dalsze decyzje w procesie inwestycyjnym, w szczególności pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy stwierdza jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, nie przesądza natomiast o możliwości realizacji inwestycji i nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. W ocenie Kolegium, zarzuty podniesione w odwołaniu są na obecnym etapie przedwczesne i nie mogą zostać uwzględnione w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, ponieważ go nie dotyczą. W skardze na przedmiotową decyzję skarżąca, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, zgodnie z wnioskiem inwestora, że działka nr [...] jest zabudowana domem mieszkalnym i gospodarczym, podczas gdy działka ta w ogóle nie jest zabudowana. Skarżąca zarzuciła ponadto, że organ w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu, tj. do tego, że obszar inwestycji narusza jej prawo w zakresie użytkowania i zagospodarowania terenu. Wskazana w załączniku graficznym lokalizacja zjazdu pokrywa się bowiem częściowo z istniejącym zjazdem z drogi powiatowej na działkę nr [...], w szczególności dotyczy to odcinka przylegającego do tej nieruchomości. W konsekwencji tego istniejący zjazd na jej działkę może zostać przebudowany, ograniczony lub mogą pojawić się roszczenia co do korzystania z jego części. Skarżąca podniosła natomiast, iż nigdy nie wyrażała zgody na wybudowanie wspólnego zjazdu dla dwóch posesji. W piśmie procesowym skarżąca zarzuciła ponadto, że w niniejszej sprawie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nie sporządzono analizy urbanistycznej, mimo że z treści tej decyzji wynika, że zawiera ona załącznik tekstowy i graficzny analizy. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie zawiera natomiast danych, wymaganych na podstawie art. 52 ust. 2 pkt 2b i c u.p.z.p. Nie ustalono także właściwie stron postępowania, ponieważ współwłaścicielami działki nr [...] są także D. J., Z. K. i J. K. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach przyłączył się do skargi, podnosząc, że organ, który ustalił warunki zabudowy dla zjazdu indywidualnego z nieruchomości na drogę publiczną, nie odniósł się do przepisów ustawy o drogach publicznych i nie wykazał, przepisy której ustawy powinny mieć w niniejszej sprawie zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę, aczkolwiek z przyczyn odmiennych niż podniesione w jej uzasadnieniu. Badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, że w niniejszej sprawie organy administracyjne nie uwzględniły istoty zadania inwestycyjnego. Wskazał, iż z dokumentacji, jaka została przedstawiona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "lokalizacja zjazdu z działki nr [...] na drogę powiatową" nie wynika, że chodzi w niej o zagospodarowanie samej działki przez odpowiednie usytuowanie zjazdu na nieruchomość. Z dotychczasowych niepełnych ustaleń można wnioskować, że chodzi o zjazd z drogi publicznej, jaką jest droga powiatowa. We wniosku o warunki zabudowy podano wprost, że sprawa dotyczy zjazdu z działki na drogę. Stosownie natomiast do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.d.p., budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a także zamieszcza się pouczenie o obowiązku uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym, a także uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu (art. 29 ust. 3). Zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p., przez zjazd należy rozumieć "połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (art. 2 pkt 14 u.p.z.p. – bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności). W świetle powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że zarówno w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu, jak i w sprawie o ustalenie warunków zabudowy chodzi o ustalenie lokalizacji, i to w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu, nie ma różnicy między żądaniem sformułowanym we wniosku, a sytuacją, jaka przewidziana jest w art. 29 u.d.p., zaś organy administracji okoliczności tej w ogóle nie wzięły pod uwagę. Zdaniem Sądu, przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów u.p.z.p. w zakresie ustalania warunków zabudowy. Potwierdza to ust. 3 art. 29 u.d.p., który nie pozwala na odmienną lokalizację zjazdu, aniżeli przewidziana w powołanym przepisie. Sąd dodał również, iż w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1722/07 (ONSAiWSA 2010/3/49), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, wydanej przez zarządcę drogi, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie u.p.z.p. Sąd I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "lokalizacja zjazdu z działki nr [...] na drogę powiatową", w decyzji określono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie zjazdu indywidualnego na działkę oznaczoną nr [...] w miejscowości L. z drogi powiatowej [...], relacji [...]". W tych okolicznościach, Sąd podzielił zarzut Prokuratora, że w niniejszej sprawie organy administracji w ogóle nie odniosły się do przepisów u.d.g., dotyczących budowy zjazdu indywidualnego, jak również nie wyjaśniły, dlaczego w ich ocenie w sprawie niniejszej ma zastosowanie u.p.z.p., skoro lokalizację zjazdu z drogi publicznej ustala w drodze decyzji administracyjnej zarządca drogi na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.g. Wykładnia i stosowanie prawa nie może prowadzić do pominięcia rozwiązań, które pozwalają na takie wyjaśnienie przepisów, aby przyjęte w ustawie rozwiązania wzajemnie się nie wykluczały, ani nie dublowały. Skoro natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.g. na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, wydanej przez zarządcę drogi, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która de facto dotyczyłaby tego samego, gdyż warunki zabudowy w istocie są także ustaleniem lokalizacji (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1722/07). Sąd I instancji zauważył ponadto, iż warunki zabudowy nieruchomości położonej przy drodze publicznej mogą obejmować także zjazd. Wówczas powinien on być zawsze związany z rozplanowaniem inwestycji (obiektów budowlanych) na danej nieruchomości i konieczne jest, przed wydaniem decyzji, uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W sprawie niniejszej organ bezkrytycznie przyjął oświadczenie inwestora, że nieruchomość oznaczona nr [...], z której planował on zjazd na drogę publiczną, jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. Z akt nie wynika, że na nieruchomości inwestora znajdują się budynki, zaś skarżąca w skardze podnosi, że takich obiektów tam nie ma. Z akt sprawy nie wynika również, aby organ rozstrzygając sprawę miał wiedzę, czy w sprawie ustalone zostały warunki zabudowy dla tej inwestycji (obiektów budowlanych), i czy ewentualny zjazd z działki na drogę publiczną został objęty wnioskiem o warunki zabudowy, łącznie z tymi budynkami. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej wykazał, że dopiero decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Wójt Gminy P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji "budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego wraz z niezbędnymi urządzeniami i przyłączeniami infrastruktury technicznej na części działki nr [...]", w której nie ma mowy o warunkach zabudowy dla zjazdu z nieruchomości na drogę publiczną. Ustalenia, jakie zostały poczynione w sprawie, nie wystarczają, by jednoznacznie określić, z jaką sytuacją mamy do czynienia. Nie wystarczy w tym stanie sprawy stwierdzenie organu, że zjazd indywidualny z drogi publicznej, jest obiektem infrastruktury technicznej, o jakim mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Uznając, że niniejsza sprawa wymaga wyjaśnienia omówionych wyżej okoliczności, Sąd I instancji stwierdził, iż naruszenie przepisów postępowania w zakresie ustalenia staniu faktycznego mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, co uzasadniało uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazało naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uchylenie decyzji organów obu instancji, mimo że w postępowaniu przed tymi organami nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Kolegium stwierdziło, iż nie podziela stanowiska Sądu zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku. Podkreśliło, iż granice rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy określa treść wniosku. W niniejszej sprawie, postępowanie zostało wszczęte na wniosek, a nie z własnej inicjatywy organu orzekającego. To wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania (art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Kolegium wskazało, iż przedmiotem postępowania administracyjnego było ustalenie warunków zabudowy - zgodnie z wnioskiem inwestora - na "lokalizację (budowę) zjazdu z działki Nr [...] na drogę powiatową". W ocenie Kolegium, nie do zaakceptowania jest stanowisko Sądu, iż nie ma różnicy między żądaniem sformułowanym w tym wniosku, a sytuacją jaka przewidziana jest w art. 29 u.d.p. Nie do przyjęcia jest także stanowisko Sądu wskazujące, że w niniejszej sprawie organy rozpoznając sprawę nie wyjaśniły, dlaczego w sprawie ma zastosowanie u.p.z.p. skoro, jak wskazuje Sąd, lokalizację zjazdu z drogi publicznej ustala w drodze decyzji administracyjnej zarządca drogi na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. W ocenie Kolegium, wszystkie zarzuty Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku są niezasadne i nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, ustanowiony w ramach prawa pomocy, pełnomocnik skarżącej wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej, uznając zaskarżony wyrok za prawidłowy, stwierdził, iż Sąd I instancji słusznie przyjął, że naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zadecydowało o zastosowaniu niewłaściwych przepisów prawa materialnego. Organy nie uwzględniły bowiem, że przepisem szczególnym w stosunku do przepisów u.p.z.p. jest art. 29 ust. 1 u.d.p. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, iż treść wniosku nie zwalnia organu administracyjnego od zastosowania przepisów właściwych w sprawie. W skardze kasacyjnej Kolegium nie uzasadniło natomiast, czym różni się złożony przez inwestora wniosek od sytuacji, o której mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samo odwołanie się do podstaw skargi kasacyjnej, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., nie stanowi przytoczenia podstaw kasacyjnych. W podstawach skargi kasacyjnej wnoszący skargę musi bowiem wyraźnie wskazać konkretną normę prawa materialnego, naruszoną przez Sąd przez błędną jej wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ze wskazaniem na czym ta błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie polegało i jaka, według skarżącego, powinna być wykładnia właściwa. W odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania skarżący powinien natomiast, poza wskazaniem konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez Sąd, wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, czy skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Z uwagi na związanie podstawami zaskarżenia, Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać sprawę jedynie z punktu widzenia wskazanych podstaw i nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej w tym zakresie. Stosownie do art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W warunkach niniejszej sprawy, Kolegium jako podstawę kasacyjną wskazało naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uchylenie decyzji organów obu instancji, mimo że w postępowaniu przed tymi organami nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie te podstawy kasacyjnej nie zawiera jednak argumentów przemawiających za jej zasadnością, gdyż stanowi w istocie pozbawioną uzasadnienia polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji w tym zakresie. W warunkach niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż organy administracyjne nie rozważyły w sposób pełny istoty zamierzenia inwestycyjnego, planowanego przez inwestora, a określonego jako "zjazd z działki nr [...] na drogę powiatową". Sąd I instancji słusznie zauważył, iż z dokumentacji, jaka została przedstawiona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie wynika, że chodzi o zagospodarowanie samej działki przez odpowiednie usytuowanie zjazdu, lecz w istocie o lokalizację zjazdu z drogi publicznej, jaką jest droga powiatowa, na działkę nr [...]. We wniosku podano bowiem wprost, że dotyczy on zjazdu z tej działki na drogę powiatową. Pomimo powyższego, organy administracyjne nie odniosły się w żaden sposób do kwestii pominięcia przepisów u.d.p., a w szczególności art. 29 ust. 1, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie podziela utrwalone już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów u.p.z.p. w zakresie ustalania warunków zabudowy. W konsekwencji, skoro w świetle tego przepisu na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, wydanej przez zarządcę drogi, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która de facto dotyczyłaby tego samego, gdyż warunki zabudowy w istocie są także ustaleniem lokalizacji (zob. np. wyroki NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1722/07, i z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2223/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem zamierzenie inwestycyjne dotyczy wyłącznie zjazdu jako niezależnego od zagospodarowania samej działki przedmiotu inwestowania, to nie powinno być kwalifikowane jako urządzenie infrastruktury technicznej objęte decyzją o warunkach zabudowy, gdyż z uwagi na przepis szczególny (art. 29 ust. 1 u.d.p.) powinno być objęte zezwoleniem zarządcy drogi na jego lokalizację, zastępującym przy tego rodzaju zamierzeniach decyzję o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium, nie do zaakceptowania jest stanowisko Sądu I instancji, iż nie ma różnicy między żądaniem sformułowanym we wniosku inwestora, a sytuacją jaka przewidziana jest w art. 29 u.d.p. Nie do przyjęcia jest także według Kolegium stanowisko Sądu wskazujące, że w niniejszej sprawie organy rozpoznając sprawę nie wyjaśniły, dlaczego ma w niej zastosowanie u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Kolegium nie wskazało jednak przyczyn braku akceptacji stanowiska Sądu I instancji ani argumentów przemawiających za zasadnością tych twierdzeń. W tych natomiast okolicznościach nie jest możliwe odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do omawianej podstawy kasacyjnej w sposób bardziej szczegółowy niż uczyniono to wyżej. Jak już bowiem wskazano, z uwagi na związanie podstawami zaskarżenia, Naczelny Sąd Administracyjny, nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej co do tych podstaw. W warunkach niniejszej sprawy podstawy kasacyjnej, na której oparta została skarga kasacyjna nie można uznać tym samym za usprawiedliwioną. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.