I OSK 2293/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Zygmunt Zgierski Protokolant st. asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 105/13 w sprawie ze skargi T. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy przyznania usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 105/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie odmowy przyznania usług opiekuńczych: w pkt I zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie do rozpoznania wniosku T. W. z dnia 25 sierpnia 2012 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; w pkt II stwierdził, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III wyroku Sąd przyznał adwokatowi A. S. wynagrodzenie za udzieloną z urzędu pomoc prawną. W uzasadnieniu podano, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach z dnia [...] czerwca 2012 r., odmawiającą przyznania T. W. pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych. Skarga strony z dnia 24 sierpnia 2012 r. na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Lublinie z dnia 8 stycznia 2013 r. (II SA/Lu 835/12). Wcześniej, w dniu 25 sierpnia 2012 r., T. W. złożyła do Urzędu Gminy w Niemcach pismo nazwane skargą, w którym wytknęła udział w postępowaniu organu I instancji osób podlegających wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., fałszowanie wywiadów rodzinnych oraz udział w postępowaniu przed Kolegium trzech jego członków z uzasadnieniem "patologia administracyjna na szkodę podatnika RP z poza sfery budżetowej". W dniu 4 stycznia 2013 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, na skutek zażalenia strony z dnia 13 grudnia 2012 r., przekazał akta sprawy Kolegium. Z kolei pismami z dnia 3 stycznia 2013 r., które wpłynęły 8 stycznia 2013 r., strona wezwała Kolegium do usunięcia naruszenia prawa w sprawie nie przekazania skargi z 25 sierpnia 2012 r. oraz złożyła zażalenie na nie załatwienie tej skargi według art. 154 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Kolegium postanowiło poinformować stronę, że jej wniosek nie zostanie załatwiony w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i jednocześnie powiadomiono o załatwieniu sprawy w terminie miesiąca od wpływu akt z prawomocnym orzeczeniem z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Kolegium wyjaśniło, że wobec braku akt sprawy powstała obiektywna niemożność załatwienia sprawy, co obligowało do poinformowania strony o zaistniałym stanie rzeczy oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Z powodu braku rozstrzygnięcia Sądu Kolegium za bezprzedmiotowe uznało zażalenie z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie bezczynności Wójta Gminy Niemce. Jednocześnie za bezprzedmiotowe uznano również wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegające na nie przekazaniu skargi, skoro została przekazana razem z pismem z dnia 2 stycznia 2013 r. W tej sytuacji T. W. wniosła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie wznowienia postępowania, wskazując, że wniosek nie został rozpoznany od dnia 27 sierpnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie wskazując, że wobec pozostawania akt sprawy w Sądzie, nie miało możliwości uwzględnienia skargi na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 25 czerwca 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, według którego bezczynność zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął odpowiedniej czynności. Sąd stwierdził, że oczywiste jest, że rozważając kwestię wznowienia postępowania organ musi dysponować aktami sprawy. Jednak stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, według którego brak akt sprawy wyklucza pozostawanie w bezczynności nie może być, zdaniem Sądu I instancji, uznane za poprawne. Okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Do zadań organu należy zapewnienie sobie albo samych akt, albo ich kopii w sytuacji konieczności przekazania akt innemu organowi. Bierne oczekiwanie na ich zwrot jest zatem bezczynnością. Jak się uważa w orzecznictwie, organ może zwrócić się do sądu o udostępnienie akt czy w razie braku możliwości ich wypożyczenia mógł przejrzeć je w Sądzie, dokonać potwierdzenia posiadanych kserokopii oraz ewentualnie wystąpić o wydanie stosownych kserokopii z akt sprawy. Sąd zauważył jednocześnie, że w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania został sporządzony po dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, istotną w sprawie kwestią jest czy Kolegium może rozpatrzeć wniosek o wznowienie, a w konsekwencji, czy nie podejmując w tym zakresie działania pozostaje w bezczynności. Wiąże się to z podnoszonym w literaturze poglądem o niedopuszczalności wszczęcia przez organy administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Wyd. "LexisNexis" 2005, s. 269; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyd. Wolters Kluwer 2009, s. 188). Zwraca się bowiem uwagę, że pierwszeństwo drogi administracyjnej wskazuje jedynie art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nakazujący zawieszenie postępowania sądowego w razie wniesienia skargi po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania. W przypadkach niespełniających przesłanek wymienionych w tym przepisie pierwszeństwo ma weryfikacja prowadzona w trybie sądowym. W ramach sądowej kontroli zaskarżonej decyzji dokonuje się bowiem oceny, czy w toku postępowania administracyjnego organy nie dopuściły się uchybień mogących stanowić okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., a obowiązek sądu w tym zakresie wynika z art. 134 § 1 i art. 135 powołanej ustawy. Sąd I instancji zauważył ponadto, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zawierają samodzielne regulacje dotyczące formy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, jak i formy odmowy jego wszczęcia, pozwalając na ich zastosowanie w różnych okolicznościach sprawy. Ma to istotne znaczenie dla ochrony praw jednostki, otwierając przed nią system obrony służącej na drodze administracyjnej (odwołanie i środki zaskarżenia nadzwyczajne) i na drodze sądowej (wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1648/09). Jak stanowi art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ czynności wyjaśniających co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 1 i 2 art. 149 k.p.a.), zaś odmowa wznowienia następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie (§ 3 i 4 art. 149 k.p.a.). Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania jest możliwe tylko wówczas, gdy z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest ono niedopuszczalne oraz, gdy strona złożyła żądanie z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 lub art. 145a § 2, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Do przyczyn przedmiotowych należy zaliczyć również niedopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego po wszczęciu kontroli sądowej decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Ponieważ organ w razie wniesienia podania o wznowienie postępowania obowiązany jest załatwić podanie w formie przewidzianej przez przepisy k.p.a., także w przypadku, gdy ocenia żądanie strony jako bezzasadne z przyczyn formalnych lub merytorycznych, powinien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Zaniechanie tej czynności pozwala sądzić, że zarzut jego bezczynności znajduje uzasadnienie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie ma jednak przekonujących podstaw do uznania zaistniałej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O takim charakterze bezczynności można mówić wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności w całkowicie nieuzasadniony sposób, postępuje oczywiście wbrew i z lekceważeniem obowiązujących przepisów. Powyższych cech nie można jednak przypisać zdaniem Sądu I instancji Kolegium, które dążyło do załatwienia sprawy z zachowaniem wymogów oraz procedur przewidzianych prawem. Strona została poinformowana o przyczynie niepodjęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 35 k.p.a. i poinformowana o terminie załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Jakkolwiek czynność ta była wadliwa, to jednak powyższe okoliczności pozwalają na wykluczenie kwalifikowanej formy bezczynności Kolegium. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie. Wnosząc o uchylenie pkt I i pkt II zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że Kolegium naruszyło art. 35 k.p.a. przez nierozpoznanie wniosku T. W. z dnia 25 sierpnia 2012 r. o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd błędnie położył nacisk na brak akt w Kolegium jako powód nierozpoznania wniosku T. W. w terminie. Kolegium poinformowało, że wnioskowi zostanie nadany bieg po prawomocnym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w tej sprawie i doręczeniu tego orzeczenia wraz z aktami sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Na dzień wydania postanowienia wyrok WSA (sygn. akt II SA/Lu 835/12) był nieprawomocny, zaś na dzień orzekania przez sąd w sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 105/13 wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego Sąd nie wziął pod uwagę (sygn. akt I OSK 924/13). Orzeczenie NSA będzie istotne dla istnienia postępowania wznowieniowego, ponieważ decyzja Kolegium, której wznowienia dotyczy wniosek T. W. została poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Podniesiono, że powszechnie przyjmuje się wywodzony na podstawie art. 56 p.p.s.a. zakaz prowadzenia przez organy administracji publicznej nadzwyczajnego postępowania w sprawie, w której została uprzednio złożona skarga do sądu administracyjnego. Uzasadniają to zarówno względy ekonomii postępowania organów państwowych, jak i ochrona autorytetu ich orzeczeń. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest wszczęcie przez organ postępowania nadzwyczajnego i następnie jego zawieszenie z uwagi na będące w toku postępowanie sądowoadministracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie zarzut naruszenia przez Sąd art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Kolegium naruszyło art. 35 k.p.a. przez nierozpoznanie wniosku T. W. z dnia 25 sierpnia 2012 r. o wznowienie postępowania nie ma usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że wystąpiły przesłanki do stwierdzenia bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w rozpoznaniu wniosku T. W. z dnia 25 sierpnia 2012 r. o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną w zaskarżonym wyroku decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nie budzi bowiem wątpliwości, że wniosek strony nie został załatwiony w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, podnosząc, że pierwszeństwo drogi administracyjnej przed weryfikacją decyzji w trybie sądowym wskazuje jedynie art. 56 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że w przypadkach niewymienionych w tym przepisie pierwszeństwo ma sądowa kontrola decyzji. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 2292/10 Sąd podał, że przemawia za tym m.in. okoliczność, że w ramach sądowej kontroli zaskarżonej decyzji dokonuje się oceny czy organy nie dopuściły się uchybień mogących stanowić okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., a obowiązek sądu w tym zakresie wynika z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Ponadto, każda ingerencja organów administracji w sprawę, w której wszczęto postępowanie sądowoadministracyjne, a wykraczająca poza dyspozycję art. 54 § 3 ustawy jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu jest niedopuszczalna. Takie stanowisko jak wyżej przedstawiono, zgodnie z którym wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, przyjmowane jest zarówno w piśmiennictwie, jak judykaturze (vide literatura powołana w zaskarżonym wyroku, a także np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 305 i 306 oraz powołane tam orzeczenia, też postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 185/11). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie powyższe poglądy podziela. Stanowisko takie uznało także za uzasadnione Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, kwestionując jednak pogląd Sądu I instancji, że konsekwencją takiego stanu rzeczy jest w rozpoznawanej sprawie konieczność odmowy wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W zaistniałych w rozpoznawanej sprawie okolicznościach za zasadny uznać należało pogląd Sądu I instancji, że wystąpiła przyczyna przedmiotowa wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w postaci niedopuszczalności wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego po wszczęciu kontroli sądowej decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Nieuzasadnione więc jest oczekiwanie przez organ z podjęciem czynności w sprawie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia sądowej kontroli decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie w dniu [...] sierpnia 2012 r. (po wniesieniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 835/12 sprawa oznaczona sygnaturą akt I OSK 924/13 oczekuje na rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny). Skoro organ dotychczas wskazanego wyżej postanowienia nie wydał, to niewątpliwie pozostawał w bezczynności, co uzasadniało wydanie stosownego rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.