VII SA/Wa 2161/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego P. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej – działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 w związku art. 28 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.), zwanej dalej "specustawą" po rozpoznaniu odwołania P. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa drogi krajowej Nr [...] klasy GP od granicy miasta do skrzyżowania z Al. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, instalacjami i urządzeniami budowlanymi w km 470 i 946,27 - 473 + 904.77 w ramach zadania inwestycyjnego "Rozbudowa ul. [...]" – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Prezydent Miasta [...], zwany dalej "inwestorem", działając na podstawie art. 11a ust. 1 specustawy, wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa drogi krajowej Nr [...] klasy GP od granicy miasta do skrzyżowania z Al. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, instalacjami i urządzeniami budowlanymi w km 470 + 946.27 - 473 + 904,77" w ramach zadania inwestycyjnego "Rozbudowa ul. [...]". W dniu [...] sierpnia 2011 r. – po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - Wojewoda [...], działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 oraz art. 17 specustawy i art. 104 k.p.a., wydał decyzję [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej j.w. Od powyższej decyzji odwołanie złożył m. in. P. K., który wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności tej decyzji. Skarżący domagał się, by Wojewoda [...] rozpatrzył merytorycznie jego wniosek z dnia 13 czerwca 2011 r. o zawieszenie postępowania w sprawie nr [...] i wydał w przedmiocie ww. wniosku przewidziany przepisami k.p.a. kwalifikowany akt administracyjny. Skarżący wskazał, iż Wojewoda [...] zamiast wydać postanowienie o stosownej treści, kierował do niego wyłącznie pisma, w wyniku czego nie pouczył go o możliwości składania stosownych środków zaskarżenia, a tym samym pozbawił go możliwości dochodzenia i obrony swoich praw. Zdaniem skarżącego, postępowanie administracyjne, w którym Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. jest obarczone rażącymi naruszeniami przepisów prawa, skutkującymi w razie jej utrzymania w mocy stwierdzeniem nieważności postępowania oraz zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, iż w pkt 9 zaskarżonej decyzji zawarto wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a mimo to decyzja ta nie chroni jego interesów prawno-rzeczowych i prawno-administracyjnych, dotychczasowe postępowanie i czynności Wojewody [...] w sprawie, poprzez brak orzeczenia kwalifikowanym aktem administracyjnym, wydłużały tok postępowania i wydanie przedmiotowej decyzji. Poinformował także, że od postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. orzekającego o umorzeniu postępowania zażaleniowego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Po rozpoznaniu odwołania P. K. organ wskazał, że postępowanie odwoławcze jest oparte w pełni na zasadzie skargowości. Podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego, przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, jest ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. Za niedopuszczalne należy uznać rozpatrzenie odwołania, które zostało złożone przez podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Cytując treść art. 28 k.p.a. organ wskazał, że ugruntowany pozostaje pogląd zarówno orzecznictwa, jak i doktryny, że interes prawny, legitymujący stronę postępowania, musi być oparty na prawie materialnym (czyli wynikać z obowiązujących przepisów prawa), nie może zaś wywodzić się tylko z subiektywnego przekonania podmiotu, że taki interes posiada. Ponadto, źródło uprawnienia lub obowiązku, o którym mowa w art. 28 k.p.a. musi dotyczyć bezpośrednio podmiotu domagającego się czynności organu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania stosownych czynności organu administracji". Przepis art. 11e specustawy stanowi, iż "do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy". Następnie organ administracji zacytował art. 11d ust. 5 specustawy, i wskazał, że z treści powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są, poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, natomiast "pozostałymi stronami" są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Ponadto, stronami omawianego postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku, do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c-g specustawy. Analizując przedmiotową sprawę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, iż P. K. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym dotyczącym ww. decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, ponieważ nie figuruje w wykazie właścicieli i władających, sporządzonym na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów, jako właściciel lub władający którejkolwiek z nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren planowanej inwestycji. Ponadto, nie był on również stroną na etapie postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...]. W związku z powyższym, Minister Infrastruktury pismem z dnia 15 listopada 2011 r. wezwał P. K. do wykazania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, poprzez przedstawienie dowodów posiadania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na terenie planowanej inwestycji. Powyższej czynności odwołujący miał dokonać w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem rozpatrzenia sprawy na podstawie posiadanego materiału dowodowego. W piśmie z dnia 1 grudnia 2011 r. skarżący stwierdził, że już w odwołaniu wykazał swój interes prawny. Ponadto podniósł, iż przedmiotowa decyzja nie chroni jego interesów prawno - rzeczowych i prawno - administracyjnych. Skarżący uważa, iż w wyniku realizacji inwestycji jego nieruchomości będą miały znacznie ograniczony dostęp do drogi publicznej. Organ stwierdził, że skarżący nie uczynił zadość wezwaniu Ministra Infrastruktury z dnia 15 listopada 2011 r. i nie przedstawił dowodów, które potwierdziłyby posiadanie przez niego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze powyższe oraz całokształt zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy ocenił, iż P. K. nie posiada w niniejszym postępowaniu statusu strony, gdyż nie jest właścicielem ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, jak również nie przysługuje mu w stosunku do takich nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Mając na uwadze fakt, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieposiadający przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, w rozumieniu art. 105 k.p.a. co skutkuje koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Niezależnie od powyższego organ zauważył, że skarżący pismem z dnia 7 stycznia 2011 r. złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Minister Infrastruktury, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 144 k.p.a., w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 28 k.p.a. i art. 101 § 3 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. umorzył ww. postępowanie zażaleniowe. W treści ww. postanowienia Minister Infrastruktury podkreślił, że skarżący nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Na powyższe postanowienie P. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt Vll SA/Wa 1870/11, oddalił ww. skargę. P. K. złożył skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 28, 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazał, że przed realizacją inwestycji istniał szlak drogowy biegnący od ul. [...] w [...] do drogi asfaltowej działki nr ew. [...] w [...]; wskazał także na istnienie mostka drogowego z ul. [...] na szlaku drogowym w kierunku działek nr ew. [...] i [...]. Szlak ten został zlikwidowany poprzez realizację inwestycji będącej przedmiotem decyzji Wojewody [...]. Skarżący wskazał, że w piśmie z dnia 1 grudnia 2011 r., wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, potwierdził i dodatkowo wyjaśnił swój interes prawny. Podkreślił także, że zgodnie z zamiarem realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie ul. [...] nastąpi znaczące pogorszenie jego sytuacji prawnej w aspekcie prawno – rzeczowym Skarżący jest właścicielem działki nr ew. [...] o powierzchni 0,2045 ha w [...] powstałej z działki nr ew. [...]. Ta ostatnia działka została nabyta w drodze zasiedzenia przez jego matkę – J. K. co zostało stwierdzone prawomocnym postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z dnia 2 sierpnia 1962 r. w sprawie o sygnaturze [...]. Na rzecz tej działki ustanowiona została służebność m.in. przejazdu i przechodu. Skarżący na swojej działce planuje realizację inwestycji p.n. "Budynek – handlowo – usługowo – hotelowy na działce nr [...] z przyłączami oraz włączeniem komunikacyjnym przez określone działki do ul. [...]". Realizacja inwestycji uniemożliwi mu lub znacznie ograniczy dostęp do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzupełnieniu stanowiska wskazał, że za dowód istnienia interesu prawnego możnaby uznać, zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, odpis z księgi wieczystej, względnie akt notarialny dotyczący ww. nieruchomości dokumentujący posiadanie prawa do nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, mimo ze nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. Należy podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja, mocą której organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem P. K. uznając, iż odwołujący się nie posiada przymiotu strony. Trafne – co do zasady - jest stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przymiot strony odwołującego się w niniejszej sprawie winien być oceniony w oparciu o art. 28 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 11i specustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Ten ostatni przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednocześnie w orzecznictwie w sposób jednolity przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Oceniając przymiot strony z punktu widzenia zasad określonych w art. 28 k.p.a. organ wskazał, że stronami w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej są: poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja natomiast pozostałymi stronami są podmioty mające prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętych liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Ponadto stronami postępowania są właściciele nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 specustawy. W ocenie Sądu przepisy specustawy nie pozwalają na ograniczenie zakresu stron postępowania jedynie do ww. podmiotów. Po pierwsze: gdyby taka była inwencja ustawodawcy to – biorąc pod uwagę jego racjonalność – w sposób jednoznaczny – tak jak uczynił to w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, określiłby podmioty, którym przysługuje przymiot strony; po drugie - przepisy wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji określają jedynie sposób doręczenia decyzji i zawiadomień o jej wydaniu oraz o wszczęciu postępowania. Ust. 5 art. 11d wyszczególnia przy tym oprócz inwestora, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, które znajdują się w liniach rozgraniczających drogę oraz "pozostałe strony". Brak jest podstaw do uznania – jak to zdaje się czynić organ odwoławczy, że przez wskazane "pozostałe strony" należy rozumieć jedynie te podmioty, na nieruchomości których będzie istniała konieczność dokonania przebudowy (budowy) sieci uzbrojenia terenu. W ocenie Sądu do grona "pozostałych stron" (które o wszczęciu postępowania należy powiadomić w drodze obwieszczeń) należą wszystkie te podmioty, których interes prawny, oparty na przepisie prawa materialnego został naruszony inwestycją. W niniejszej sprawie skarżący twierdzi, że posiada usprawiedliwiony interes prawny w postępowaniu o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji albowiem realizacja inwestycji znacznie ograniczy lub wręcz uniemożliwi dostęp do drogi publicznej. Należy podkreślić, że gdyby zarzuty skarżącego okazały się zasadne to konsekwentnie należałoby uznać, że posiada on przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W świetle powyższych ustaleń Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania to jest zasady prawdy obiektywnej i wynikającego z niej obowiązku, należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy i jej załatwienia mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Z akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżący został wezwany do wykazania skutecznego prawa do kwestionowania decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na powyższe skarżący wskazał, że jest właścicielem działki o nr [...] powstałej z działki nr [...] w [...]. Do pisma tego dołączył wypis z KW, z której zapisów wynika, że jest właścicielem powyższej działki. Obowiązkiem zatem organu było dokonanie oceny czy realizacja inwestycji w jakikolwiek sposób będzie oddziaływała na nieruchomość stanowiącą własność P. K.. Dla prawidłowej oceny powyższego Minister powinien był wyjaśnić położenie tej działki względem inwestycji i ewentualne ograniczenia w jej zagospodarowaniu lub innego rodzaju oddziaływanie. Mimo, iż skarżący zarówno w odwołaniu, jak i w piśmie z dnia 5 grudnia 2011 r. (data wpływu do organu) wskazywał na ograniczenie dostępu do drogi publicznej to okoliczność ta w żaden sposób nie została wyjaśniona przez organ administracji. Uszło także uwadze organu, że skarżący powoływał się na istnienie służebności gruntowych – prawa przejazdu i przechodu ustanowionego na rzecz jego nieruchomości. Niewyjaśnienie tych okoliczności nakazuje uznać, że zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem zasad określonych w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom organu administracji powyższej ocenie nie stoi na przeszkodzie treść wyroku tut. Sądu z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie VII SA/Wa 1870/11 oddalającego skargę na postanowienie umarzające postępowanie zażaleniowe. Z uzasadnienia tego wyroku w sposób jednoznaczny wynika, że Sąd odstąpił od oceny argumentacji organu drugiej instancji co do tego, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, uznając, że skoro na postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania nie przysługuje zażalenie to prawidłowo organ umorzył postępowania zażaleniowe. Nietrafne jest zatem stanowisko organu administracji wskazujące, iż ocena przeprowadzona przez Sąd w sprawie VII SA/Wa 1870/11 wiązała organ administracji co do oceny czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jedynie ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu wyroku wiąże organy administracji. Konkludując: skoro zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną, w szczególności ustali czy przedmiotowa inwestycja w jakikolwiek sposób narusza interes prawny skarżącego, to jest czy oddziałuje na nieruchomości stanowiące jego własność i czy naruszenie to mieści się w dozwolonych ograniczeniach konstytucyjnie chronionego prawa własności. Jednocześnie nie może ujść uwadze organu, że decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, rozpoznając odwołanie innych podmiotów, którym przyznał przymiot strony, wydał merytoryczną decyzję. Okoliczność ta będzie miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przypadku uznania, że P. K. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Natomiast Sąd nie ocenia zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] o z dnia [...] sierpnia 2011 r. "Granica sprawy" w rozumieniu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), w sytuacji gdy podstawą prawną kontrolowanej przez Sąd administracyjny decyzji jest art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a., kontrolowana jest jedynie zaskarżona decyzja. Dopiero bowiem dwukrotne rozpoznanie przez organy administracji sprawy w tym samym zakresie pozwala sądowi badać prawidłowość również decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym zarzuty skarżącego odnoszące się do decyzji organu pierwszej instancji są przedwczesne. Z tych względów – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.