II OSK 1708/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2655/12 w sprawie ze skargi J. K. i S. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od J. K. i S. K. solidarnie na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. i S. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, w punkcie II. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w punkcie III. zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył wszczęte na wniosek J. i S. K. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Słupska z dnia [...] czerwca 2012 r. wstrzymujące na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane prowadzenie robót budowlanych obejmujących budowę szklarni na działce nr [...] usytuowanej przy ul. [...] w Słupsku. Po rozpoznaniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił pogląd Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do tego, że postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie podlega zaskarżeniu. W związku z tym do tego rodzaju postanowień nie stosuje się przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności. Wynika to z treści art. 126 k.p.a., który wskazuje, iż do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Z zapisu tego jednoznacznie wynika, że skoro postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie służy zażalenie to tym samym nie stosuje się do takich postanowień art. 156 k.p.a. Tym samym, skoro postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało już wszczęte, należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Skargę na to postanowienie złożyli J. i S. K.. Podnosili w niej niezasadność wydania postanowienia opartego na przepisie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Wskazywali, że zrealizowany przez nich obiekt nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę a wystarczające było dokonanie zgłoszenia. Z tego też powodu organ nadzorczy powinien wszcząć postępowanie zmierzające do wyeliminowania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Słupska z dnia [...] czerwca 2012 wstrzymujące na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane J. i S. K. prowadzenie robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę uznając, iż doszło do naruszenia prawa materialnego oraz istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Na wstępie Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu. Bezprzedmiotowość oznacza, że występuje brak jakiegoś elementu materialnego stosunku prawnego. W tej sytuacji nie można wydać decyzji co do jej istoty. Przesłanka ta może zaistnieć również w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego i może powstać na skutek zdarzeń prawnych, jak np. ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej. Dalej Sąd nadmienił, że z treści art. 104 k.p.a. i art. 123 k.p.a. wynika, iż ustawodawca przyjął jako zasadę zakończenie postępowania administracyjnego w formie decyzji. Postanowienie nie rozstrzyga bowiem w żadnym zakresie o istocie sprawy (nie załatwia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania), nie określa praw i obowiązków stron postępowania w sferze prawa materialnego. Postanowienia rozstrzygają jedynie o prawach i obowiązkach procesowych stron i innych uczestników postępowania. Dalej Sąd stwierdził, że nowelizacja k.p.a., która weszła w życie z dniem 11.04.2011 r. oznacza, że wprowadzenie odpowiedniego zastosowania art. 105 określającego instytucję umorzenia postępowania do wszystkich postanowień ma takie znaczenie, iż w przypadku prowadzenia postępowania, w którym postanowieniem (a nie decyzją administracyjną) następuje rozstrzygnięcie, możliwe jest umorzenie takiego postępowania również postanowieniem przy odpowiednim zastosowaniu art. 105. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że postanowienia obu instancji rażąco naruszają art. 105 k.p.a., nie może budzić wątpliwości oczywistość naruszenia prawa jak i zasadniczy charakter naruszonego przepisu. Oceniając zaś skutki tego naruszenia Sąd wskazał, że wydanie rozstrzygnięcia w niewłaściwej formie pociąga za sobą nie tylko daleko idące konsekwencje w odniesieniu do postępowań odwoławczych ale przede wszystkim rodzi nieodwracalne skutki w zakresie ewentualnych postępowań nadzwyczajnych. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc), a rozstrzygnięcie Sądu nie wymaga wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy na skutek ujawnionego i opisanego powyżej rażącego naruszenia prawa, w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, o jej niewykonywaniu orzekając na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że rozstrzygnięcie organu w formie postanowienia o umorzeniu wadliwie wszczętego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia stanowi rażące naruszenie art. 105 k.p.a. i w konsekwencji na niewłaściwym zastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i postanowienia organu I instancji; 2. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu poprzez stwierdzenie, że zachodzi przyczyna do stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i organu I instancji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcia te nie były obarczone żadną z wad określonych w art. 156 k.p.a. Wskazując na powyższe wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. i S.K. wnieśli o oddalenie tej skargi jako stanowiącej polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. określa, iż sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Odwołanie się do przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. dla możliwości wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego oznacza, iż sąd zobowiązany jest poczynić stosowne ustalenia i następnie wykazać, że kontrolowany akt dotknięty jest wadą kwalifikowaną. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 581/83, stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozpoznając przedstawioną sprawę Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie wydane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzające go postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotknięte są ciężką wadliwością z uwagi na niewłaściwą formę dla tego typu rozstrzygnięć, opartych na przepisie art. 105 § 1 k.p.a. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że doszło do rażącego naruszenia tego przepisu, który określa, iż o umorzeniu postępowania, odpowiednio w całości albo w części, organ orzeka w formie decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie sposób zgodzić się z dokonaną przez Sąd I instancji oceną. Z uwagi na – pozostającą poza sporem - wadę będących przedmiotem kontroli Sądu aktów wydanych w sprawie, dla oceny kwalifikacji tego uchybienia istotne jest odróżnienie wadliwości nieistotnych od takich naruszeń, które - przez samo istnienie z uwagi na swój charakter, bądź też z uwagi na skutki do jakich prowadzą – powodują nieuchronną konieczność eliminacji danego aktu z obrotu prawnego. Dla dokonania powyższej oceny w bezspornych okolicznościach sprawy nie sposób pominąć, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że to nie forma, lecz treść merytoryczna decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie. Zatem wydanie w sprawie postanowienia, które mylnie nazwano decyzją, nie powoduje, że mamy do czynienia z decyzją. Analogicznie będzie w przypadku decyzji, nadanie mylnej nazwy postanowienia nie zmienia jej charakteru prawnego. Jak wskazuje się w doktrynie oraz orzecznictwie, błędne nazwanie decyzji administracyjnej postanowieniem nie odbiera jej charakteru aktu załatwiającego sprawę co do istoty (patrz: J. Borkowski, w: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 11. wydanie, s. 469 oraz powołane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie wydane przez organy administracyjne akty są niewątpliwie decyzjami - zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania tych aktów jako decyzje, co jest niekwestionowane w sprawie, tyle tylko, że zostały mylnie nazwane postanowieniami, przez co nie posiadają w pełni formy przewidzianej w art. 105 k.p.a. W tej sytuacji, uwzględniając powołane poglądy doktryny i orzecznictwo, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela, uznać należy, że omyłkowe określenie formy działania organu zarówno przez postanowienie wydane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie stanowi rażącego naruszenia prawa mogącego skutkować stwierdzeniem nieważności tych aktów. Tym samym powyższa okoliczność nie mogła być podstawą uwzględnienia przez Sąd I instancji skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W tej sytuacji zgodzić się należy ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji kontrolując wydane w sprawie akty naruszył przywołane przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi i następnie dokonać ponownej oceny rozstrzygnięć wydanych w sprawie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.