VII SA/Wa 2449/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Instytutu [...] Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Instytutu [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zw. k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) w oparciu o art. 59 § 2 k.p.a. odmówiło przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] wydanego na podstawie art. 219 k.p.a., w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 80 z 2000 r., poz. 903 ze zm.), mocą którego po rozpoznaniu wniosku Instytutu [...] Sp. z o.o. w [...] złożonego w dniu 7 marca 2012 r., organ odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że lokal nr [...] usytuowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z częścią usługową, handlową oraz hotelową zlokalizowanym na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], jest lokalem samodzielnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Powyższe postanowienie zostało wysłane na adres pełnomocnika Instytutu [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...], P. M., który w imieniu Instytutu wystąpił o wydanie zaświadczenia o samodzielności ww. lokalu. W dniu 31 maja 2012 r. do Urzędu [...] wpłynęło zażalenie Instytutu [...] Sp. z o. o. w Warszawie na ww. postanowienie Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2012 r., wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu wniosku Instytut [...] podniósł, że wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że lokal nr [...] jest lokalem samodzielnym, został złożony w imieniu Spółki przez pełnomocnika P. M., prowadzącego działalność gospodarczą [...] przy ul. [...] lok. [...] w [...] P. M. został upoważniony przez wnioskodawcę do przygotowania i złożenia wszystkich wniosków o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali, położonych w budynku przy ul. [...] w [...]. Po złożeniu tego wniosku pełnomocnik nie kontaktował się już ze Spółką. Pod koniec marca 2012 r. Instytut podjął kroki w celu ustalenia losów złożonych wniosków. Ponowiono próby w drugiej połowie kwietnia 2012 r. Po licznych próbach, w dniu 7 maja 2012 r. Spółce udało się skontaktować z P. M., jednakże nie podał on żadnych wiarygodnych informacji na temat losów złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia. Kolejne próby kontaktu z pełnomocnikiem okazały się również bezskuteczne. W konsekwencji, w dniu 16 maja 2012 r. Instytut cofnął pełnomocnictwo udzielone ww. osobie, o czym poinformował organ I instancji. Jednocześnie zwrócił się do organu o informacje w przedmiocie złożonych wniosków. 23 maja 2012 r. Instytut dowiedział się od organu I instancji o wydaniu w sprawie w dniu [...] kwietnia 2012 r. postanowienia, które wcześniej doręczono jego pełnomocnikowi. Instytut [...] wskazał w konsekwencji na to, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia było przez niego niezawinione, albowiem spowodowane było brakiem kontaktu z pełnomocnikiem Instytutu i jego wadliwym działaniem. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. w oparciu o art. 59 § 2 k.p.a. odmówiło przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Instytut [...] Sp. z o. o. w [...] na mocy umowy z dnia 9 listopada 2009 r. upoważnił P. M. do przygotowania dokumentacji niezbędnej do uzyskania zaświadczeń o samodzielności lokali i dostarczenia tych zaświadczeń Spółce. Z treści umowy jasno wynika zakres czynności pełnomocnika i obejmuje wszelkie czynności procesowe postępowania o wydanie zaświadczenia, co zresztą potwierdza treść wniosku Spółki. Postanowienie nr [...] wydane przez Prezydenta [...] w dniu [...] kwietnia 2012 r. zostało doręczone pełnomocnikowi Spółki w trybie art. 44 k.p.a. Postanowienie to zostało doręczone na właściwy adres pełnomocnika. Pełnomocnik Spółki nie dochował postanowień umowy zawartej w dniu 9 listopada 2009 r. z Instytutem [...] i nie doręczył Spółce postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Jednakże zastępcze doręczenie pisma w postępowaniu administracyjnym rodzi ten sam skutek, co doręczenie go do rąk adresata. W efekcie Kolegium przyjęło, że ww. postanowienie organu I instancji zostało prawidłowo doręczone stronie oraz, że Instytut nie uprawdopodobnił braku swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia na ww. orzeczenie organu I instancji. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wywiodło, iż w sprawie nie zachowano siedmiodniowego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Z akt sprawy wynika, że w dniu 23 maja 2012 r. Spółka otrzymała informację o wydaniu postanowienia nr [...], zaś wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie złożyła w dniu 31 maja 2012 r., tj. dzień po terminie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie z [...] sierpnia 2012 r., Instytut [...] Sp. z o.o. w [...] zarzuciła naruszenie: 1) art. 58 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Spółka nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu do złożenia zażalenia nastąpiło bez jej winy, mimo że z prośby Spółki o przywrócenie terminu jednoznacznie wynika, iż uchybienie terminu nastąpiło wyłącznie z winy pełnomocnika Spółki - P. M. i stopień jego zawinienia w zakresie zadań, do których został powołany ekskulpuje Spółkę od uchybienia terminowi do złożenia zażalenia; 2) art. 58 § 2 zd. 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż Spółka uchybiła terminowi do złożenia prośby o przywrócenie terminu, w sytuacji gdy Spółka w dniu 23 maja 2012 r. otrzymała informację o wydaniu postanowienia Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2012 r. (nr [...]), co stanowiło ustanie przyczyny uchybienia terminu, zaś prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie złożyła w dniu 30 maja 2012 r., a nie 31 maja 2012 r. jak stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - zatem siedmiodniowy termin do złożenia prośby o przywrócenie terminu, określony w art. 58 § 2 zd. 1 k.p.a. został przez Spółkę zachowany. W konsekwencji skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Nadto, wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci kopii potwierdzenia nadania prośby o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2012 r. (nr [...]), na okoliczność zachowania przez Spółkę siedmiodniowego terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 zd. 1 k.p.a. Do skargi załączyła m. in. (jak wskazała) potwierdzenie nadania prośby o przywrócenie terminu w dniu 30 maja 2012 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2012 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2012 r. o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. przyjęło, że skarżąca Spółka nie spełniła dwóch z czterech przesłanek, które muszą wystąpić łącznie, aby możliwym było przywrócenie uchybionego terminu. W ocenie Kolegium, Spółka nie dochowała siedmiodniowego terminu na wniesienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, jak i nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Kolegium wskazało, że o postanowieniu organu I instancji skarżąca dowiedziała się w dniu 23 maja 2012 r. Przyjęło przy tym, że w tej dacie ustała przyczyna uchybienia terminu. Wniosek o przywrócenie mógł być zaś wniesiony do dnia 30 maja 2012 r., a został wniesiony 31 maja 2012 r. Kolegium przyjęło również, że o braku winy w uchybieniu terminu nie może świadczyć brak kontaktu strony z jej pełnomocnikiem i zaniedbania jej pełnomocnika. Wszelkie negatywne konsekwencje jego wadliwego działania obciążają bowiem samą stronę. Zdaniem Sądu, tak przedstawiona przez organ ocena nie zasługuje na akceptację. Ocena ta jest wynikiem pobieżnej analizy sprawy, w tym okoliczności wynikających z akt, które to mogły zaważyć na końcowym jej wyniku, a nie zostały wzięte pod uwagę i w sposób rzetelny wyjaśnione. Stosownie do art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W doktrynie mówi się, że przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Pożądany jest tu kompromis polegający na tym, aby z jednej strony nie doprowadzić do pochopnego przywracania terminu, z drugiej zaś, aby na skutek nadmiernej surowości nie zamknąć stronie drogi do obrony jej praw (v. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2003, s. 323). Nadto, dostrzec trzeba, iż z ww. regulacji prawnej wynika, że brak winy wnioskodawca winien uprawdopodobnić, a nie udowodnić, co świadczy o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania. Wskazać także trzeba, iż w doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się na wiele przykładów (stanów faktycznych) niezawinionego przez zainteresowanego niedopełnienia czynności procesowych w terminie. Wśród takich przykładów wymienia się "niedoręczenie stronie zapadłej decyzji". W ocenie Sądu, ostatnia sytuacja, związana z niedoręczeniem przesyłki zawierającej postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy, mogła mieć miejsce w niniejszej sprawie. Ten aspekt sprawy nie został w sposób prawidłowy rozważony, a niewątpliwie mógł mieć znaczenie dla ustalenia, czy zachodzi podstawa do przywrócenia uchybionego terminu. Postanowienie Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] zostało wydane w oparciu o art. 219 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Spółki reprezentowanej przez pełnomocnika – P. M., o wydanie zaświadczenia. Wniosek o wydanie zaświadczenia został podpisany przez ww. osobę, przy czym wskazano w nim adres Spółki. Do wniosku załączono upoważnienie dla P. M., bez podania w nim jego adresu. Reasumując, wnosząc o wydanie zaświadczenia (o samodzielności lokalu) nie wskazano w żadnym miejscu adresu pełnomocnika. Wskazano jedynie adres Spółki – ul. [...] w [...]. Tymczasem przesyłka zawierająca ww. postanowienie została skierowana do pełnomocnika i na jego adres, tj. ul. [...] w [...]. Wprawdzie prawidłowo przesyłkę tę skierowano do pełnomocnika Spółki. Wymaga tego bowiem przepis art. 40 § 2 k.p.a., a w sprawie bezspornym jest, iż Spółka była reprezentowana przez ww. osobę (przy czym – nie tyle na podstawie wskazanej przez organ umowy, co na podstawie dołączonego do wniosku upoważnienia z 1 marca 2012 r.). Niemniej, z akt sprawy nie wynika, aby prawidłowym adresem do korespondencji był adres tego pełnomocnika (adres, pod którym prowadzi on swoją działalność gospodarczą), tj. ul. [...] w [...]. Okoliczności tej Sąd nie mógł w ostateczny sposób przesądzić, albowiem w aktach brak jest koperty, w której wniosek o wydanie zaświadczenia złożono. Przy czym, z adnotacji urzędowych umieszczonych na nim nie wynika, aby został on złożony osobiście. Nie wykluczone więc, iż wskazany wyżej adres uwidoczniony był na kopercie, w której przesyłkę nadano, jako adres do doręczeń. W innym razie, należałoby przyjąć, że postanowienie Prezydenta [...] winno być wysłane do pełnomocnika ale na adres z wniosku, tj. na ul. [...] w [...]. Wysłanie zaś wskazanej korespondencji pod inny adres (niż podany we wniosku) należałoby uznać za nieprawidłowe i nie mogące w tej sytuacji wywołać zamierzonego skutku prawnego. Konkludując, należałoby w sprawie wyjaśnić, a tego nie uczyniono, pod jaki adres postanowienie organu I instancji winno być wysłane. Ma to znaczenie dla skuteczności doręczenia przesyłki, w tym - w trybie art. 44 k.p.a., czyli doręczenia zastępczego (które to miało miejsce w niniejszej sprawie). Ma też w końcu znaczenie dla oceny, czy zachodzi podstawa do przywrócenia Spółce uchybionego terminu. Sąd dostrzega wprawdzie, iż we wniosku o przywrócenie uchybionego terminu na powyższe Spółka nie zwróciła uwagi na tę okoliczność, jednak w ocenie Sądu, orzekając z wniosku o przywrócenie uchybionego terminu należało zacząć od dokonania oceny, czy postanowienie organu I instancji zostało prawidłowo doręczone, tj. w sposób przewidziany w Kodeksie, i od kiedy wobec tego biegł w sprawie termin do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazano jedynie na to, iż doręczenia dokonano w trybie art. 44 k.p.a. i było ono skuteczne, także z tego względu, że przesyłkę skierowano pod prawidłowy adres. Na jakiej podstawie organ uznał, iż adres, pod który wysłano przesyłkę był prawidłowy, już jednak nie wyjaśniono. Wskazać zaś należy, iż o skuteczności doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. można mówić jedynie wówczas, gdy ma się pewność co do prawidłowości adresu. Z tych też przyczyn - w ocenie Sądu - stwierdzenie Samorządowego Kolegium, że w sprawie nie uprawdopodobniono braku winy w uchybieniu terminu jest co najmniej przedwczesne. Przy czym, Sąd zgadza się z Kolegium, iż w przypadku gdy strona reprezentowana jest przez pełnomocnika przyjmuje się, że działa w taki sposób, jakby sama dokonywała czynności procesowych, tyle że przy wykorzystaniu profesjonalnej pomocy. W konsekwencji ponosi również odpowiedzialność związaną z wyborem pełnomocnika oraz skutki jego działań i zaniechań. Zatem, strona nie może podnosić braku swoje winy w uchybieniu terminu, które nastąpiło z winy jej pełnomocnika. To od niej bowiem zależał wybór osoby, która będzie ją reprezentować i to ona ponosi konsekwencje tego wyboru (tak też NSA w postanowieniu z 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt II FZ 111/08, lex nr 480261). Niemniej, zdaniem Sądu, w sprawie należało w szczególności zbadać prawidłowość doręczenia postanowienia organu I instancji. Brak właściwego postępowania w tej materii musiał skutkować przyjęciem, iż ocena organu dokonana w kontekście przesłanki wymienionej w art. 58 § 1 k.p.a. jest wadliwa, bo przedwczesna. W sprawie wymaga również zauważenia, że stosownie do treści art. 58 § 2 zdanie 1 Kodeksu, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W niniejszej sprawie wnosząc o przywrócenie uchybionego terminu skarżąca Spółka wskazała, iż przyczyna uchybienia ustała w dniu 23 maja 2012 r., tj. wówczas gdy uzyskała od organu informację o wydaniu postanowienia przez Prezydenta [...]. Wniosek o przywrócenie uchybionego terminu Spółka zawarła w piśmie z 30 maja 2012 r. Wskazała w skardze, że w tym też dniu nadała go w urzędzie pocztowym, a wobec tego, że zachowała termin siedmiu dni, o którym mowa powyżej. Na potwierdzenie tego skarżąca dołączyła do skargi kopie dowodu nadania w dniu 30 maja 2012 r. do Urzędu [...] dla Dzielnicy Ursynów Wydziału Architektury i Budownictwa paczki o wadze ponad 5 kg, a Sąd w oparciu o art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przeprowadził dowód z tego dokumentu (uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącej Spółki zawarty w skardze). Organ przyjął natomiast, że wniosek wpłynął w dniu 31 maja 2012 r. i został złożony osobiście w siedzibie organu (jak podał w odpowiedzi na skargę). Przy czym, w aktach brak jakichkolwiek dowodów potwierdzających powyższe stwierdzenie organu. W aktach znajduje się wniosek Spółki złożony w trybie art. 58 i nast. Kodeksu wraz zażaleniem, ale już koperty (opakowania), w którym został on nadany do akt nie włączono. Na wniosku widnieje prezentata organu (kod kreskowy) z datą 31 maja 2012 r., ale nie sposób tylko na tej podstawie przyjąć (wobec okoliczności podniesionych w skardze przez Spółkę), że jest to data wpływu przesyłki. W ocenie Sądu, powyższe świadczy zatem o niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy przez organ w ww. zakresie. Ocenę organu w tej materii również należało więc uznać za przedwczesną. Konkludując, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie nie zostało poprzedzone wyczerpującą oceną tych okoliczności, które z uwagi na rozpoznawaną w sprawie kwestię formalną (związaną z przywróceniem terminu do wniesienia zażalenia), mogły mieć znaczenie prawne. Takim działaniem dopuszczono się - w ocenie Sądu - naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu w zw. z art. 58 § 1 i 2 tej ustawy. Orzekając ponownie w sprawie Kolegium winno mieć na względzie powyższe uwagi Sądu. Z tych też powodów, nie przesądzając końcowego wyniku sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.