II SA/Bd 127/13

Dnia 9 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 roku sprawy ze skarg A. H. i M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. H. oraz M. R. po [...] ([...]) złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 r. A. H.i i M. R. (jako spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości) zwrócili się do Prezydenta Miasta B. o zwrot nieruchomości położonej w B. przy ul. G. tj. działki nr [...] o powierzchni [...] ha, wydzielonej z KW [...] i przeniesionej do KW [...] (w obrębie ewidencyjnym [...] i [...]), w oparciu o art. 136 ust. 3 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu wskazali, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta w 1974 r. od J. K., M. Ł., Z. H., W. R., A. K. na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 1974 r. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wnioskodawcy wskazali na możliwość zwrotu nieruchomości na podstawie art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami Kolejnymi pismami do wniosku przyłączyli się pozostali spadkobiercy W. D., D. K., T. K., B. Ł., D. Ł. – B., B. Ł.. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. [...] Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta B. z prowadzenia przedmiotowej sprawy i do jej załatwienia wyznaczył Starostę B.. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Starosta B. na podstawie art. 9a, art. 136 ust. 3, art. 137 ust.1 pkt 1 i 2, art. 142, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 102, poz. 651) odmówił zwrotu na rzecz A. H., M. R., W. D., D. K., T. K., B. Ł., D. Ł. – B., B. Ł. nieruchomości położonych w B. przy ul. G. i K. tj. dawnej działki [...] (obręb M.) o powierzchni [...] ha i zapisanej w Kw nr [...], nabytej na własność Państwa Polskiego na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1974 r., Rep. [...], a stanowiącej obecnie działki nr [...] i [...] obręb [...] i [...] obręb [...] zapisane w księdze wieczystej nr [...], nr [...] obręb [...] i [...] obręb [...] zapisane w księdze wieczystej nr [...], nr [...],[...],[...],[...] obręb [...] i [...],[...] i [...] obręb [...], zapisane w księdze wieczystej Kw [...] oraz [...] i [...] obręb [...], zapisane w księdze wieczystej Kw nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do dyspozycji ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, aktem notarialnym z dnia [...] czerwca [...] r. Rep. [...], zawarto umowę sprzedaży na rzecz Państwa Polskiego nieruchomości stanowiącej własność J. W. K., J.M. Ł., Z. M. H., W. J. R. oraz A. K., położonej w O. w powiecie b. zapisanej w KW nr [...] oznaczonej w ewidencji numerem [...] o pow. [...] ha. Ustaloną kwotę sprzedaży, która wynosiła [...] zł. Z aktu notarialnego nie wynika by przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona na jakikolwiek cel publiczny, a jedynie istnieje w nim wzmianka o tym, że znajdują się na niej pawilony wystawowe wybudowane przez Państwo. Organ zaznaczył, że pomimo niezawarcia w umowie sprzedaży nieruchomości z 1974 r. wzmianki, iż zawarta została ona pod zagrożeniem wywłaszczenia w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, to trzeba jednak ją tak traktować, gdyż wskazuje na to złożenie do depozytu sądowego kwoty [...] zł tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego w B. z dnia [...] grudnia 1973 r.). W ocenie organu, w dniu zawarcia umowy sprzedaży na przedmiotowej nieruchomości cel jej zbycia był już zrealizowany, a więc nie można mówić o jej zbędności w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który odnosi się do nieruchomości wywłaszczonych dla realizacji przyszłego celu określonego w decyzji. Starosta wyjaśnił, że zebrany materiał dowodowy ukazuje brak istnienia na datę sporządzenia umowy sprzedaży dokumentu, który jednoznacznie sprecyzowałby cel nabycia tej nieruchomości przez Państwo Polskie. W akcie notarialnym nie zawarto wzmianki o takim celu, nie przywołano w nim również żadnego dokumentu, który wskazywałby umiejscowienie na tym obszarze konkretnych zamierzonych inwestycji, jest w nim jedynie zapis, że na tym obszarze znajdują się pawilony wystawowe wybudowane przez Państwo. Organ uznał więc za cel nabycia nieruchomości zorganizowanie na tym obszarze dożynek i wybudowanie na niej pawilonów wystawowych (już w 1972 r., a zatem jeszcze przed zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości). Wskazują na to zapisy aktu notarialnego Rep. A nr [...], główny wyciąg z wykazu zmian gruntowych z [...] stycznia 1973 r. ukazujący nowy stan działki nr [...] gdzie jako właściciela zapisano Skarb Państwa, natomiast jako sposób użytkowania wskazano "tereny wystawowe", plan zagospodarowania przestrzennego oraz koncepcja planu realizacyjnego stanowiąca integralną część decyzji Urzędu Miasta w B. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z [...] lipca 1974 r. (decyzja o sporządzeniu planu realizacyjnego), na której ukazane są pawilony wystawowe, protokół nr [...] z posiedzenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. odbytego dnia [...] listopada 1973 r., w którym pojawia się stwierdzenie, że "na bazie istniejącego już sektora wystawowego zbudowany zostanie zespół wystawowo – dydaktyczny z ośrodkiem szkolenia dla rolnictwa" oraz pisma z Urzędu Miasta B. z dnia [...] marca 2011 r. oraz Spółki A. z dnia [...] grudnia 2010 r. informujące o wybudowaniu pawilonów wystawowych z okazji ogólnokrajowych dożynek, które odbyły się w 1972 r. Wobec powyższego Starosta B. uznał, że pawilony wybudowane zostały przed zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości, a więc cel nabycia nieruchomości był zrealizowany, a sama umowa sprzedaży została zawarta w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości. W związku z tym nie można mówić o wystąpieniu przesłanki zwrotu nieruchomości wskazanej w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazał, że działki nr [...],[...],[...] zajęte są pod pas drogowy ulicy G. (drogi powiatowej), wobec czego ich zwrot byłby niedopuszczalny. Z kolei wobec działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] ustanowione jest od dnia 29 lipca 1992 r. prawo użytkowania wieczystego, i pomimo istniejących, jak wynika z akt sprawy postępowań o jego unieważnienie nadal wpisane jest do ksiąg wieczystych. Zdaniem organu obowiązujący na dzień wydania decyzji stan prawny tych nieruchomości również uniemożliwiałby ich zwrot. Zgodnie bowiem z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostało wyłączone, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Starosta B, na podstawie art. 111 oraz art. 123 i 124 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku A. H. odmówił uzupełnienia powyższej decyzji. W odwołaniu od decyzji z [...] marca 2012 r. M.R. zarzucił organowi niewłaściwe uzasadnienie decyzji oraz niewystarczające zbadanie okoliczności wywłaszczenia. Starosta B. przyjmując, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany jeszcze przed zawarciem umowy sprzedaży, zaniechał ustalenia istnienia innego celu wywłaszczenia, nie ustalając czy po zakończeniu wystawy rolniczej cel ten nie został zmieniony. Jednocześnie wskazując, iż akt notarialny miał na celu uporządkowanie sytuacji prawnej, pośrednio przyznał, iż tryb wywłaszczenia nie nosił znamion legalności. Organ nie wskazał równocześnie niezbędności wywłaszczonej nieruchomości, nie wskazał, iż istniała konieczność realizacji celu tylko na przedmiotowej działce, nie ustalił czy do realizacji przedsięwzięcia konieczna była cała wywłaszczona nieruchomość oraz nie zbadał zagadnienia zbędności nieruchomości. Zarzucił również organowi, że zgromadzona dokumentacja jest niepełna, a jego wniosek o jej uzupełnienie nie został uwzględniony. Organ mimo napotkanych trudności w ustaleniu stanu faktycznego nie podjął się ich skutecznego wyjaśnienia. Podważył wiarygodność informacji przekazanych przez Urząd Miasta B. i Spółkę A o braku dokumentacji, wskazał, że podmioty te są w sprawie stroną posiadającą interes prawny i ekonomiczny w negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Podważył również twierdzenie Starosty o braku możliwości zwrotu nieruchomości ze względu na oddanie jej w użytkowanie wieczyste wskazując, na znajdujące się w aktach sprawy orzeczenia organów administracji oraz WSA w Bydgoszczy stwierdzające nieważność decyzji Zarządu Miasta B. z dnia [...] lipca 1992 r. Z kolei A. H. w odwołaniu z dnia [...] maja 2012 r. zarzucił organowi niepotwierdzenie publicznego charakteru wywłaszczenia. Powołując się na art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, to pozostała część podlega zwrotowi. Starosta nie ustalił zajmowanej przez pawilony części nieruchomości, a na podstawie wizji lokalnej można ustalić, że pawilony wystawowe zajmowały ułamkową powierzchnię w stosunku do całej wywłaszczonej nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo sądowe zaznaczył, że nieruchomość podlega zwrotowi, jeżeli przez pewien czas była wykorzystywania na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, ale w dniu orzekania jest już zbędna na ten cel. Dodał również, że wywłaszczenie nieruchomości na cele czasowe i ciągłe zmienianie przeznaczenia tej nieruchomości jest sprzeczne z art. 21 Konstytucji RP. Poinformował też, iż równocześnie z przedmiotowym postępowaniem, toczy się postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności umów użytkowania wieczystego sporych nieruchomości, w związku z czym organ powinien zawiesić postępowanie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji w sposób rzetelny i wnikliwy zgromadził i rozpatrzył dowody w sprawie. Zebrany materiał dowodowy wskazuje na brak istnienia na datę sprzedaży nieruchomości dokumentu jednoznacznie precyzującego cel nabycia nieruchomości przez Państwo Polskie, cel ten nie wynika również wprost z aktu notarialnego. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że w przedmiotowym postępowaniu nie mogą odnieść skutku zarzuty dotyczące zgodności z prawem samej "decyzji wywłaszczeniowej", gdyż wykraczają poza zakres prowadzonego postępowania. Podzielił również stanowisko Starosty B. o braku możliwości zwrotu nieruchomości będącej drogą publiczną, niezależnie od celu jaki miał być zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się do spornej kwestii użytkowania wieczystego na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] Wojewoda podkreślił, że mimo toczących się postępowań o jego unieważnienie nadal wpisane jest do księgi wieczystej, a stosownie do art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot nieruchomości zostało wyłączone, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Organ odwoławczy w pełni poparł stanowisko organu pierwszej instancji o zawarciu umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości celem uregulowania jej stanu. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję wnieśli A. H. (pismem z dnia [...] grudnia 2012 r.) oraz M. R. (pismo z [...] stycznia 2013 r.). Skarga M. R. oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, mających wpływa na wynik sprawy – art. 7 oraz 77 § 1 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak należytego zbadania i określenia celu wywłaszczenia aktualnego na datę podpisania wywłaszczającej umowy zbycia nieruchomości, brak zbadania czy w momencie wywłaszczenia nieruchomość była potrzebna czy też zbędna z punktu widzenia celu wywłaszczenia oraz poprzez wydanie decyzji bez zgromadzenia niezbędnej dokumentacji i wnikliwego rozpatrzenia wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, jak również nieuwzględnienie uwag i odwołań od decyzji organu pierwszej instancji. Z kolei A. H. podniósł zarzut naruszenia art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającego na niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisów poprzez bezpodstawne przyjęcie, że realizacja celu, który nie jest celem publicznym oznacza, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, a przedmiot wywłaszczenia nie podlega zwrotowi. W skargach wskazano, że organy nie mogły zbadać czy po wywłaszczeniu nieruchomość była zbędna z punktu widzenia wywłaszczenia, skoro nie ustaliły celu aktualnego na moment dokonywania wywłaszczenia. Poprzestały na stwierdzeniu, że akt notarialny miał charakter porządkujący stan prawny nieruchomości, nie ustaliły jednak czy istniał jakikolwiek inny cel wywłaszczenia, poza organizacją wystawy w 1972 r. Taki charakter aktu podważa ważność i poprawność aktu notarialnego. Wskazano, że już po zakończeniu wystawy w 1972 r. było wiadomo, że impreza na taka skalę się nie powtórzy w związku z czym zaczęto opracowywać nowe warianty wykorzystania nieruchomości. Zaznaczono również, iż cel wywłaszczenie nie może mieć charakteru czasowego. A. H. podniósł, iż cel wywłaszczenia określony w decyzji Starosty nie może zostać uznany za publiczny, albowiem w jego ocenie organizacja dożynek stanowiła cel propagandowo-komercyjno-polityczny. Zarzucił organowi, iż ten nie ustalił jaką część działki o powierzchni [...] ha rzeczywiście zajęto pod budowę pawilonów. M. R. ponownie wskazał, iż Spółka A i Urząd Miasta B. posiadając interes prawny i ekonomiczny w rozpatrywanej sprawie nie wykazały się gorliwością w odszukiwaniu dokumentów żądanych przez rozpatrujący sprawę organ. Jak bowiem stwierdzono w piśmie Miejskiego Przedsiębiorstwa Zieleni (Spółka A) z dnia [...] grudnia 1977 r. kierowanego do Z. H. dotyczącego oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości na rzecz Państwa Polskiego: "Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego w B. zatwierdzony Uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. nr [...] z dnia [...] listopada 1973 r. całość terenów położonych na terenie M. i N. na południe od obwodnicy parkowej, w całości przeznaczył pod budowę obiektów przewidzianych programem budowy parku". Z powyższego skarżący założył, że Spółka A dysponowała w 1977 r., wspomnianym planem jak i uchwałą, czyli dokumentami istotnymi w rozpoznawanej sprawie, a których Starosta nie pozyskał. Odnośnie działek zajętych pod drogę publiczną zaznaczono, iż tylko na ich części znajduje się droga. Ponownie podniesiono kwestię użytkowania wieczystego części spornej nieruchomości przywołując orzeczenia SKO stwierdzające nieważność decyzji Zarządu Miasta B. z dnia [...] lipca 1992 r. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że zebrany materiał dowodowy ukazuje brak istnienia na datę sporządzenia umowy sprzedaży dokumentu, który jednoznacznie precyzowałby cel nabycia nieruchomości na rzecz Państwa Polskiego. Przedmiotowe działki zostały zajęte pod budowę pawilonów wystawowych w roku 1972 r., a zatem jeszcze przed zawarciem umowy sprzedaży, na podstawie której byli właściciele zbyli nieruchomości na rzecz Państwa. Już w dniu zawierania tej umowy w formie aktu notarialnego cel na jaki ją kupowano został zrealizowany. Organ wskazał, że badanie legalności aktu notarialnego, na podstawie którego nastąpiło wywłaszczenie wykracza poza zakres postępowania, a zarzuty w tym zakresie są bezzasadne. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy toczące się ze skarg A. H. (sygn. akt II SA/Bd 127/13) i M. R. (sygn. akt II SA/Bd 129/13), bowiem ich przedmiot stanowi ta sama decyzja administracyjna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm. – dalej jako: "P.p.s.a."). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skargi A. H. i M. R. są zasadne, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] marca 2012 r. orzekającą o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości oraz ww. poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają zarówno przepisy prawa materialnego jak też przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Problematyka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana została w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.g.n.". W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 u.g.n.). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2). Z kolei po myśli art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zgodnie z przepisem art. 216 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie, powyższe przepisy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa między innymi na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Zgodnie z tym przepisem, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następuje w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody (ust. 1). Cena kupna płatna jest w ciągu trzech miesięcy od daty zawarcia umowy (ust. 2). Obowiązek określony w ust. 1 nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane (ust. 4). Wskazać należy, że art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy rozumieć w ten sposób, że otrzymawszy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ bada, na podstawie art. 136 ustawy, czy pochodzi on od podmiotu w nim wymienionego, czy dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, także czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia, wskazanych w art. 229. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności następuje dalsze postępowanie, w którym wyjaśniany jest cel wywłaszczenia, a następnie bada przesłanki zbędności, ale już na podstawie art. 137 ustawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 979/11, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl powyższych przepisów przeszkodę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeśli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, stanowią tylko okoliczności wskazane w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem zbycie przez podmiot publiczny przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 styczeń 1998 r. Zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy dokonać, jeśli stała się zbędna na cel wywłaszczenia, przeszkodą może być trwałe zagospodarowanie, nawet na cel inny aniżeli wywłaszczenie, ale tylko wówczas, gdy zagospodarowanie to zostało dokonane przez podmiot publiczny (Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego), za publiczne fundusze i na cel publiczny. Każde inne nawet trwałe zagospodarowanie przez podmiot prywatny za jego fundusze i na jego cel, nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną między stronami postępowania jest fakt, iż następcy prawni J. K., M. Ł., Z. H., W. R., .A K. – A. H., M. R, W. D., D. K., T. K., B. Ł., D. Ł.. – B., B. Ł. wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 r. (uzupełnionym kolejnymi pismami) zwrócili się do Prezydenta Miasta B. o zwrot nieruchomości położonej w B. przy ul. G. tj. działki o dawnym nr [...] o powierzchni [...] ha, wydzielonej z KW [...] i przeniesionej do KW [...] Jak wynika z załączonej do sprawy dokumentacji przedmiotowa nieruchomość położona w B. przy ul. G. i K. o łącznej powierzchni [...] ha obecnie stanowi działki ewidencyjne w obrębach ewidencyjnych 363 i 366, oznaczone numerami [...] i [...] i [...] (Kw nr [...]),[...] i [...] (Kw nr [...]),[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] (Kw [...]) oraz [...] i [...] (Kw nr [...]). Starosta B. ustalił w niniejszej sprawie, że na mocy aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1974 r. Rep. [...], powołującego się na ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 1074, poz. 64) Skarb Państwa nabył od J. W. K., J. M. Ł., Z. M. H., W. J. R. i A. K. własność nieruchomości położonej w O. w powiecie B. zapisanej w księdze wieczystej nr [...] oznaczonej w ewidencji numerem [...] o pow. [...] ha. Ustalona kwota sprzedaży – [...] zł. złożona została do depozytu sądowego zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego w B. z dnia [...] grudnia 1973 r. Starosta B. stwierdził, że z aktu tego nie wynika aby nieruchomość ta przeznaczona została na jakikolwiek cel publiczny. Istnieje w nim natomiast wzmianka o tym, że znajdują się na niej pawilony wystawowe wybudowane przez Państwo. Regułę zawartą w cyt. przepisach należy stosować również do sytuacji, w jakiej pozostaje nieruchomość o zwrot której ubiegają się skarżący, tj. do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Zasadnie bowiem organy przyjęły, iż pomimo niewskazania w umowie wprost powyższego przepisu, zgromadzony materiał dowodowy uzasadnia stwierdzenie, iż właśnie w trybie tej normy prawnej doszło do nabycia spornej nieruchomości przez Państwo Polskie. W takiej sytuacji podstawą dla oceny celu wywłaszczenia nie staje się decyzja wywłaszczeniowa, ale umowa sprzedaży nieruchomości. Okoliczność ta może spowodować specjalne trudności wtedy, gdy umowa taka w ogóle nie określa celu zbycia nieruchomości (odpowiednika celu wywłaszczenia), albo określa tenże cel nieostro i nieprecyzyjnie. Wtedy do organu prowadzącego postępowanie o zwrot nieruchomości należy nie tylko interpretacja tekstu umowy, ale także znalezienie dowodów na zaistnienie przesłanek zbycia nieruchomości. Mogą temu celowi służyć wszelkie dostępne środki dowodowe, w tym zbadanie dokumentacji rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, które poprzedziły zawarcie umowy albo wydanie decyzji administracyjnych, które umowę taką poprzedziły. Jest rzeczą oczywistą, że organ ten powinien w takiej sytuacji dochować szczególnej staranności, gdyż sam materiał podstawowy (umowa) nie dostarcza mu minimum informacji. Starosta B. podkreślając, że powyższa umowa (akt nabycia nieruchomości) z [...] czerwca 1974 r. nie wskazuje celu wywłaszczenia stwierdził, że zebrany materiał dowodowy ukazuje brak istnienia na datę jej sporządzenia dokumentu, który jednoznacznie sprecyzowałby cel nabycia tej nieruchomości przez Państwo Polskie oraz umiejscowienie na tym obszarze konkretnych zamierzonych inwestycji. Wobec tego wątpliwości budzi jednoznaczne przyjęcie przez ten organ, że: "z dokonanych ustaleń wynika jednak bezspornie, że już w dacie zawarcia wyżej powołanej umowy sprzedaży, cel nabycia był zrealizowany" (str. 5 uzasadnienia decyzji). W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji stwierdził, że niniejsza sprawa jest szczególnie specyficzna i "za cel nabycia nieruchomości należy uznać zorganizowanie na tym obszarze ogólnokrajowych dożynek i wybudowanie na niej pawilonów wystawowych". W toku postępowania organ ustalił, że pawilony te zostały wybudowane jeszcze przed zawarciem umowy przenoszącej własność nieruchomości na państwo Polskie, w związku z czym już w dniu zawarcia umowy cel na jaki ją kupowano był zrealizowany. W ocenie organu zrealizowanie celu "wywłaszczenia" przed zawarciem umowy zbycia nieruchomości nie mogło oznaczać, że stała się ona zbędna na cel umownie określony. W ocenie Sądu rację mają skarżący, zarzucając organom obu instancji nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co prowadziło do co najmniej przedwczesności poczynionych ustaleń i tym samym do dowolności ocen poczynionych na bazie wymagającego uzupełnienia materiału dowodowego. Odnosząc się do powyższego stwierdzić również należy, że zostały naruszone przez organy rozpoznające niniejszą sprawę zasady ogólne K.p.a., które nie są deklaracjami ustawodawcy, lecz normami prawa obowiązującego lub logicznymi konsekwencjami tych norm -mają więc charakter normatywny. Są to zasady, które mają obowiązywać we wszystkich stadiach postępowania, stanowiąc wytyczną dla wszystkich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności wobec uzasadnionych zarzutów dotyczących prowadzenia postępowania administracyjnego, naruszona została zasada prawdy obiektywnej i zasada praworządności. W szczególności nie został ustalony stosownie do wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. cel nabycia spornej nieruchomości przez Państwo Polskie w trybie wskazanych wyżej przepisów. Podkreślić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie ustaliły w jakimkolwiek zakresie czy toczyło się i jaki był ewentualnie zakres uprzedniego postępowania wywłaszczeniowo – odszkodowawczego wobec nieruchomości położonych przy ul. G., stanowiących własność J. K., M. Ł., Z. H., W. R., A. K.. Zaniechanie ustalenia tej istotnej okoliczności budzi zastrzeżenia zwłaszcza wobec treści niekompletnie zgromadzonego dotąd materiału dowodowego. Zwrócić należy uwagę między innymi na kserokopie dokumentów znajdujące się na kartach 248 – 254 akt administracyjnych, tj. fragment protokołu szacunkowego zabudowanej nieruchomości rolnej o pow. [...] ha położonej w M., gromada O., powiat B. stanowiącej własność J. K. i spadkobierców, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] (sporządzonego przez biegłego Z. W.). Ze znajdującego się w aktach fragmentu dokumentu (brak oznaczenia daty jego sporządzenia) wynika, że wśród szacowanych gruntów wskazano między innymi działkę nr [...] o pow. [...] ha, działkę nr [...] i działkę nr [...]. Kolejny dokument stanowi aktualizacja opinii szacunkowej z dnia [...] kwietnia 1972 r. na ustalenie wysokości odszkodowania za wykupywaną nieruchomość sporządzona [...] maja 1972 r. przez biegłego rzeczoznawcę. Brak w aktach sprawy tej opinii pierwotnej, która wskazuje zapewne podstawę prawną jej sporządzenia. Treść tych dokumentów jednoznacznie wskazuje, że toczyło się postępowanie, z którym związane było wykonanie szacunku nieruchomości celem wypłacenia odszkodowania w związku z wywłaszczeniem. Autor aktualizacji kilkukrotnie odwołuje się do opinii szacunkowej z dnia [...] kwietnia 1972 r., a także do "innych opinii sporządzonych poprzednio w sprawie". Jednoznacznie wskazuje to na fakt, iż toczyło się postępowanie wywłaszczeniowe. Obowiązkiem organu jest więc podjęcie wszelkich czynności celem uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie o dowody, które mogą pozwolić na określenie rzeczywistego celu w jakim Państwo Polskie dążyło do wywłaszczenia spornej nieruchomości. Nadto na toczące się postępowanie wywłaszczeniowe (z podaniem znaku spraw, oznaczeniem decyzji z dnia [...] maja 1972r. [...]) wskazuje również treść zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego w B. z [...] stycznia 1974 r. dot. Kw nr [...] (Dz.Kw.nr [...]). Organy orzekające w sprawie zaniechały uzupełnienia materiału dowodowego o wszelkie możliwe dowody umożliwiające ustalenie przebiegu postępowania lub postępowań wywłaszczeniowych prowadzonych wobec J. K. i spadkobierców wobec jej nieruchomości położonych w M., w tym również oznaczonej nr [...]. Na podstawie analizy niekompletnych w tym zakresie akt niniejszej sprawy nie można wykluczyć, że postępowaniem wywłaszczeniowym była objęta pierwotnie nieruchomość o znacznie większej powierzchni niż działka nr [...] o powierzchni [...] ha, wydzielonej z KW [...]. Pośrednio z akt sprawy wynika jednakże, iż na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości mocą decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 1978 r. dokonano także wywłaszczenia nieruchomości położonej w B.- M. o łącznej pow. [...] ha dla której urządzono KW [...] stanowiącej współwłasność J. K., Z. H., W. R., A. K., B. K. Ł., D. M. Ł. B. oraz B. W. Ł z przeznaczeniem pod budowę L.P.K. i W. w nawiązaniu do planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją Urzędu Miejskiego – Wydziału gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] lipca 1974 r. znak [...] (k. 226 akt adm.). Konieczne jest zatem dokonanie analizy wszelkich dokumentów związanych z ewentualnymi postępowaniami wywłaszczeniowymi prowadzonymi przez zawarciem umowy z [...] czerwca 1974 r. lub ewentualnie później jak również dokumentacji związanej z koncepcją i tworzeniem LPKiW, jego obszarem, przeznaczeniem poszczególnych części. W ocenie Sądu analiza tych dokumentów, z uwzględnieniem pozostałych dokumentów już zgromadzonych w sprawie, pozwoli dopiero organowi na odtworzenie celu wywłaszczenia spornej nieruchomości. Na obecnym etapie postępowania nie sposób uznać, aby został prawidłowo ustalony rzeczywisty cel wywłaszczenia spornej nieruchomości. Brak w szczególności w aktach sprawy dowodów, które uzasadniałyby prawdziwość stawianej przez organ dowolnie tezy, iżby cel taki miało stanowić wybudowanie nieokreślonej liczby pawilonów wystawowych w związku z organizacją ogólnokrajowych dożynek w 1972 r. Zdaniem Sądu bezpodstawne jest stawianie takiej tezy wyłącznie w oparciu o zapis w § 1 umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...] czerwca 1974 r., zgodnie z którym na działce nr [...] "znajdują się pawilony wystawowe wybudowane przez Państwo". Tym bardziej, że zgodnie z § 2 umowy dotychczasowi właściciele "sprzedali Państwu Polskiego z nieruchomości Kw [...] niezabudowaną działkę o powierzchni [...]ha położoną w M. w powiecie B. oznaczoną w ewidencji numerem [...]". Organ nie dokonał analizy wcześniejszych dokumentów wskazujących na realizowany jeszcze przed datą przez władze państwowe nabycia nieruchomości zamiar urządzenia w M. LPKiW, który realizować miał różnorodne funkcje na bardzo znacznym obszarze, w tym funkcje wystawiennicze. Zwrócić przyjdzie uwagę, że wskazywany przez organy protokół nr [...] z dnia [...] listopada 1973 r. z posiedzenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. jednoznacznie wskazuje, że porządkiem obrad objęty był Plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego LPKiW – uchwalony uchwałą z dnia [...] listopada 1973 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego LPKiW. Plan ów zgodnie z treścią protokołu powinien stanowić załącznik nr 1. W okolicznościach niniejszej sprawy niezrozumiałe jest pominięcie tego istotnego dokumentu – brak w aktach sprawy także ww. uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B., jak również planu szczegółowego. Z dużym prawdopodobieństwem bowiem dokument ten mógłby umożliwić ustalenie, czy nieruchomość oznaczona ówcześnie nr [...] lub [...] była objętą przedmiotowym planem, jaki był charakter planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, jakie było planowane przeznaczenie spornej nieruchomości. Podkreślić przyjdzie, że z ww. protokołu jednoznacznie wynika jaki był cel tworzenia przez właściwą władzę publiczną LPKiW – "posiadać będzie tereny rekreacji codziennej i świątecznej oraz tereny dydaktyczno-naukowe. Będzie on służył mieszkańcom B. i województwa, a część wystawowa będzie miała też znaczenie ponadregionalne. (...) Na bazie istniejącego już sektora wystawowego zbudowany zostanie zespół wystawowo-dydaktyczny z ośrodkiem szkolenia rolnictwa. (...) Komunikacja do parku odbywać się będzie na zasadzie komunikacji obrzeżnej, natomiast ruch wewnętrzny do parku otwartymi letnimi mikrobusami." Nadto w trakcie obrad nad projektem uchwały ustalono, że na jej podstawie nastąpi zagospodarowanie parku. W ocenie Sądu nie można takiemu zamierzeniu jak urządzenie ogólnodostępnego terenu wypoczynku i rekreacji mieszkańców o różnorodnych funkcjach, odmówić cech celu publicznego. Jednakże na obecnym etapie postępowania zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczną ocenę rzeczywistego celu nabycia przez Państwo Polskie spornej nieruchomości. Na tym etapie postępowania słusznie podnoszą skarżący, że zachodzi konieczność rzetelnego i odpowiadającego prawu zbadania i ustalenia przez organy administracji, w oparciu o dyspozycję wskazanych przepisów stanu faktycznego sprawy. Podkreślenia wymaga, że organy obu instancji prowadziły postępowanie w sposób niewystarczający, pobieżny oraz nie podejmując wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności nie wyjaśniając w sposób precyzyjny okoliczności dotyczących nieruchomości, których zwrotu domagają się skarżący. Koniecznym zdaniem Sądu będzie dokładne ustalenie jakiemu celowi miało służyć wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości (której zwrotu domaga się skarżący) i dopiero w wyniku tego ustalenia rozstrzygnąć należy czy ten właśnie cel został w ustawowym terminie zrealizowany. Nadto zważyć przyjdzie, że brak jest w aktach sprawy dowodów pozwalających na uznanie za udowodnioną okoliczności, iżby nabycie przez Państwo spornej nieruchomości nastąpiło w celu domniemanym przez organy – budowy pawilonów wystawowych w związku z organizacją dożynek ogólnokrajowych w 1972r. Jedynie na marginesie należy podkreślić, iż w takiej sytuacji organ winien określić czy stanowiło to cel publiczny, jak była rozmiar, charakter tej inwestycji, na jakiej dokładnie powierzchni nieruchomości zrealizowano inwestycję i kiedy, ile i jakiego charakteru obiekty budowlanych dokładnie wybudowano. Organ bowiem bezrefleksyjnie i przedwcześnie zupełnie pominął w swych rozważaniach okoliczność, że skarżący domagają się zwrotu nieruchomości o pow. [...] ha. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na określenie nawet w przybliżeniu liczby i powierzchni obiektów, daty ich realizacji, charakteru, decyzji lokalizacyjnych, pozwoleń na budowę i.t.p. W ocenie Sądu zasadnie skarżący podnoszą, że organy prowadzące niniejsze postępowanie nie wyczerpały wszystkich możliwości dowodowych. Nadto nieporozumieniem jest przywoływanie wobec zdarzeń z lat 70 ubiegłego wieku okoliczności znacznego upływu czasu, który miałby rzekomo uniemożliwić zgromadzenie materiału dowodowego. Podkreślić przyjdzie, iż rolą organu administracji jest wszechstronne zgromadzenie dowodów i ich analiza, nie może się więc organ ograniczyć do zwrócenia się do podmiotów, jak zasadnie podnoszą skarżący, które mogą być zainteresowane w wyniku sprawy. Organ prowadzący postępowanie winien podjąć dalsze czynności celem uzupełnienia materiału dowodowego, w tym ustalenia rzeczywistego zakresu zabudowy, charakteru obiektów budowlanych, aktów administracyjnych na jakich zostały zrealizowane. Koniecznym zdaje się również dalsze ustalanie przyczyn, które legły u podstaw wpisania w wykazie gruntów dla działki [...] Państwa Polskiego, jeszcze przed zawarciem umowy zbycia nieruchomości. Zdaniem Sadu, zasadne są zarzuty skarżących, zgodnie z którymi organy obydwu instancji, pomimo niepełnej analizy okoliczności faktycznych sprawy i zaniechania podjęcia wszelkich, możliwych czynności dowodowych, dokonały przedwczesnych, ale również sprzecznych z brzmieniem obowiązujących przepisów prawa materialnego ustaleń nie tylko w zakresie braku przesłanek do zwrotu przedmiotowej nieruchomości, ale również co do istnienia przyczyn uniemożliwiających zwrot większości działek niezależnie od ewentualnej zbędności na cel wywłaszczenia. Zgodnie z dyspozycją art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W pierwszej kolejności zważyć przyjdzie, iż uszła uwadze organów obu instancji po pierwsze konieczność rozważenia i wykazania, że w okolicznościach niniejszej sprawy na wskazanych działkach (nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...]) stanowiących część nieruchomości, której zwrotu domagają się skarżący zostały zostało w ogóle ustanowione przed dniem 1 stycznia 1998 r. i ujawnione w kw prawo użytkowania wieczystego - na rzecz osoby trzeciej wobec dysponenta wywłaszczonej nieruchomości. Organy nie rozważały jaki status prawny miał LPKiW w B., który na mocy decyzji Zarządu Miasta B. z dnia [...] lipca 1992 r. nr [...] nabył prawo użytkowania wieczystego na okres 99 lat gruntów położonych w B. przy ul. G.. Znamienne, że w uzasadnieniu decyzji Starosty B. nawet nie przywołano powyższej decyzji, ani też podmiotu na rzecz którego ustanowiono użytkowanie wieczyste gruntów. Tym bardziej, że w aktach sprawy znajduje się dokument (str. 223) – akt przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego Spółka A w B. w Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą "Spółka A w B. – spółka z ograniczona odpowiedzialnością", której założycielem jest Gmina Miasta B., która objęła też w Spółce wszystkie udziały (§ 4 i § 8 ust. 3) – akt notarialny z [...] czerwca 1992 r. Ponadto sprzecznie z istniejącym w dacie orzekania (tj. 21 marca 2012 r.) stanem faktycznym i prawnym organ pierwszej instancji stwierdził, że "pomimo istniejących jak wynika z akt sprawy, postępowań o jego unieważnienie nadal wpisane jest do ksiąg wieczystych.", co zdaniem organu uniemożliwiałoby zwrot tych nieruchomości. Podkreślić przyjdzie, że zarówno organowi jak i Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło nieważność w całości powyższej decyzji Zarządu Miasta B. z dnia [...] lipca 1992 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Spółkę A w B. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w B. przy ul. G., z powodu wydania jej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Decyzja ta, w trybie odwoławczym, została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. Wobec powyższego stwierdzić przyjdzie, że w dacie wydania przez organ decyzji w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważność decyzji z [...] lipca 1992 r. o oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste zostało już zakończone ostateczną decyzja administracyjna o stwierdzeniu jej nieważności wydaną w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Decyzja ostateczna jest wykonalna, zatem z chwilą kiedy weszła ona do obrotu prawnego wywołała związane z nią skutki prawne – czyli wyeliminowała z obrotu prawnego decyzję o oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste z [...] lipca 1992 r. ze skutkiem ex tunc. Oznacza to, że organy administracji publicznej rozstrzygające niniejszą sprawę już tylko z tej przyczyny związane były tym skutkiem prawnym – zobligowane do jego uwzględnienia. Oczywiście wadliwym było zatem powoływanie się na fakt oddania decyzją z [...] lipca 1992 r. części spornych nieruchomości w użytkowanie wieczyste Spółce A w B.. W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji mając świadomość powyższego skutku prawnego, posłużył się w decyzji niejednoznacznym określeniem, że prawo użytkowania wieczystego na wskazanych działkach "jest ustanowione od dnia [...] lipca 1992 r." i nadal jest wpisane w księgach wieczystych. Organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie prawa, wydając decyzje uwzględniają stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie rozstrzygnięcia sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy w dacie orzekania przez organy, niezależnie nawet od okoliczności, czy zaistniała przesłanka z art. 229 u.g.n. z uwagi na podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, nie istniała wskazana przez organy przesłanka uniemożliwiająca zwrot działek oznaczonych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...]. Na marginesie wskazać należy, iż nie zmienia powyższej oceny także to, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2011 r. stwierdzającą nieważność została zaskarżona przez Spółkę S w Bydgoszczy oraz Spółkę B w B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Bd 56/12) skargi oddalił. Wyrok ten nie jest prawomocny - na skutek skargi kasacyjnej Spółki B w B toczy się postępowanie kasacyjne przez Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie. Zważyć bowiem należy, iż zaskarżenie ostatecznej decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego nie wstrzymuje jej wykonania. W dalszej kolejności stwierdzić należy, że Sąd podziela co do zasady stanowisko zgodnie z którym roszczenie o zwrot wywłaszczonej (nabytej umową sprzedaży) nieruchomości nie przysługuje nie tylko w przypadku, o którym mowa w art. 229 u.g.n., ale także gdy nieruchomość w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn.zm.). W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Starosta B. stwierdził, że działki o nr [...],[...] i [...] zajęte są pod pas drogowy ulicy G.. Jednocześnie powołując się na pismo z dnia [...] grudnia 2010 r. Z-cy Dyrektora ds. Technicznych Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. (k. 191 akt) wskazał, że działki te aktualnie w częściach wykazanych na mapce dołączonej do niniejszego pisma, stanowią cześć ulicy G., zaliczonej do kategorii dróg powiatowych na podstawie art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U Nr 133, poz. 872 ze zm.). Ustalenia te zostały powtórzone w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji. Organy administracji odmowę ich zwrotu uzasadniły twierdzeniem, że stanowią one część ulicy G., przy czym części tych organy nie określiły. Zdaniem Sądu powyższe twierdzenia nie znajdują potwierdzenia w dotychczasowym postępowaniu. Materiał dowodowy nie wskazuje, że tezy przyjęte za podstawę odmowy zwrotu znajdują potwierdzenie w jednoznacznym wykazaniu zbieżności między tymi działkami a pasem drogowym ul. G.. Jeżeli organy twierdzą, że te kategorie prawne pokrywają się, to powinny wyraźnie ten fakt wskazać w dokumentach. Przede wszystkim należało ustalić, jak przebiega pas drogowy, gdzie są jego granice oraz wskazać, że urządzenia znajdujące się w nim zostały wybudowane w związku z koniecznością funkcjonowania drogi i bezpieczeństwem. Pas drogowy jest zdefiniowany w art. art. 4 pkt 1 w zw. z art. 34 z ustawy z dnia 21 ustawy 1985 r. o drogach publicznych, jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (vide art. 4 pkt 1-7 ustawy). Wobec powyższego przyjęcie, że sporne działki zajęte są pod pas drogowy drogi publicznej wymaga dokonania uprzednio szczegółowych ustaleń, zwłaszcza wskazania gruntu wydzielonego liniami granicznymi. Konieczne jest zatem sięgnięcie do dokumentacji związanej z budową drogi względnie jej przebudową, to jest zatwierdzonego planu realizacyjnego opartego na ówcześnie obowiązującymi miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, projektu budowlanego, w którym niewątpliwie określono szerokości ulic w liniach rozgraniczających jak również umieszczenie innych urządzeń. Uwzględnić należy jaki charakter pierwotnie miała ulica G., jaka w związku z tym była jej projektowana szerokość, bądź też inne dokumenty uzasadniające szerokość drogi danej klasy technicznej. Organ ustalić zatem winien na podstawie stosownych dokumentów technicznych rzeczywistą powierzchnię i przebieg pasa drogowego na spornych działkach. Konieczne jest wyraźne oznaczenie na mapie w odpowiedniej skali linii rozgraniczających ulicy G. oraz zwymiarowanie wszelkich elementów pasa drogowego w tym jezdni, pasów zielni, chodników i innych – z odpowiednią do tego legendą i wrysowanymi weń działkami nr [...],[...] i [...], a nadto – wskazanie, jakie urządzenia drogowe są elementem infrastruktury drogi, podanie szerokości wszystkich poszczególnych wymienionych elementów znajdujących się w tychże liniach rozgraniczających, Sporządzenie planu, o którym wyżej mowa ma istotne znaczenie w szczególności w sytuacji, gdyby na podstawie archiwalnej dokumentacji budowlanej okazało się, że będą podstawy do zwrotu części nieruchomości znajdującej się poza pasem szerokości drogowym ulicy G., bowiem należałoby dokładnie wówczas określić, po której stronie ulicy (od strony spornych działek czy, po przeciwnej) występuje tak ustalona nadwyżka terenu licząc od środka pasa drogowego oraz gdzie przebiega lina graniczna tej nadwyżki. Niezbędne jest też ustalenie, czy na spornych działkach poza infrastrukturą drogową nie znajdują się obecnie inne urządzenia techniczne stanowiące obiekty towarzyszące obecnemu wykorzystaniu tych terenów przez inne podmioty. Posługiwanie się bliżej nieokreślonymi stwierdzeniami, że objęte postępowaniem działki "stanowią cześć ulicy G." nie może być przyjęte za uzasadnienie dla odmowy zwrotu nieruchomości, w świetle obowiązujących przepisów Konstytucji RP i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy nie rozważyły również czy np. w przypadku zajmowania pod pas drogi publicznej części działki, możliwy jest jej zwrot w pozostałej części czy też nie i dlaczego. Z tych względów Sąd przyjmuje, że skarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji w zakresie działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz nr [...],[...] i [...] są przedwczesne. Decyzje organów obydwu instancji zostały wydane bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, zatem z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a., przy czym naruszenie to ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W niniejszej sprawie stwierdzić przyjdzie, że organ odwoławczy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz art. 138 K.p.a., nie rozpoznał sprawy w całokształcie co do jej istoty, lecz ograniczył się do powielania stanowiska wyrażonego przez organ pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów skarg wskazać należy, iż w ocenie Sądu brak jest na obecnym etapie postępowania podstaw do stwierdzenia, że sporna nieruchomość została nabyta na cel niebędący celem publicznym, bądź tego, że stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia - skoro nie został on dotąd prawidłowo określony. O ile bowiem zostanie ustalone, że nieruchomość ta została nabyta w związku z realizacją LPKiW - w ocenie Sądu, co do zasady, inwestycja ta posiada cechy realizacji celu publicznego w rozumieniu ww. przepisów u.g.n. Konieczne będzie wówczas szczegółowe wyjaśnienie czy cel ów zrealizowano na spornej nieruchomości, w jakim czasie i w jakim zakresie. Istotne jest to, iż organ winien rozważyć w trybie przepisów K.p.a. także wnioski dowodowe stron, przeprowadzić dowody ze wskazywanych dokumentów, sięgnąć do wskazywanych źródeł dowodowych, w tym wskazanych w skargach w niniejszej sprawie. Pozostałe zarzuty skarg, w szczególności naruszenia przepisów postępowania nakazujących zgromadzenie i wszechstronne rozważenie materiału dowodowego, co wskazano wyżej, okazały się uzasadnione. Stwierdzić należy, iż skarżący szczegółowo wytknęli organom w jakim zakresie okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione w sposób wymagany obowiązującymi przepisami prawa, a materiał dowodowy jest niekompletny i został dowolnie zinterpretowany, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Jak już wskazano Sąd podziela zarzuty skargi, zgodnie którymi z urzędu organy winny podjąć niezbędne czynności celem uzyskania jak najszerszej dokumentacji wszelkich działań ówczesnych organów władzy zmierzających do realizacji zamierzenia inwestycyjnego – LPKiW sugerowanych, jego celów, "rozmiarów" i.t.d. oraz organizacji sugerowanych przez organ "dożynek" 1972 r. i budowy spornych "pawilonów wystawowych" (ilość, charakter, zajmowana powierzchnia, usytuowanie, eksploatacja, ewentualne decyzje lokalizacyjne, pozwolenia na budowę, opisy techniczne i inne). Wskazać przyjdzie, iż skarżący w toku postępowania oraz w skardze precyzowali, że wydarzeniem, które ma na myśli organ mogła być ewentualnie "Wystawa Osiągnięć Rolnictwa B. w M." w 1972 r., a więc nie dożynki, ale impreza im towarzysząca, mająca cel wystawienniczy ale także ogólny propagandowy (odwołania oraz str. 4 skargi M. R.). W ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, dokonają wyczerpującego i poprawnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, poprzedzonego uzupełnieniem materiału dowodowego i dokonają wykładni przepisów prawa mających w niej zastosowanie, w aspekcie przedstawionego przez Sąd ich rozumienia. Wobec powyższego Sąd stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137, art. 229 u.g.n.) oraz przepisów prawa procesowego orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pkt 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących zwrot poniesionych kosztów postępowania (wpisów od skarg).