VII SA/Wa 2561/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi T. I. Sp. z o.o. z siedzibą G. i T. I. M. Sp. z o.o. z siedzibą G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. I. Sp. z o.o. z siedzibą G. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. Wyżej wskazaną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda [...], działając w oparciu o art. 104 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T.I. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym oraz przyłączem kablowym nn, na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości Ł., gmina K. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I -ej instancji wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., który zwrócił się do Wojewody [...] o zbadanie, w trybie art. 84b ust. 3 ustawy Prawo Budowlane, zgodności z prawem decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. , zatwierdzającej projekt budowlany. Organ nadzoru wskazał, że konieczne jest zbadanie, czy przedłożony projekt budowlany w dostatecznym stopniu uwzględnia specyfikę położenia inwestycji, która jest usytuowana na terenie byłej żwirowni, a brak odpowiednio zaprojektowanej kanalizacji deszczowej stwarza zagrożenie dla stateczności skarp i może powodować zalewanie szlamem działek posadowionych poniżej. Po przeprowadzeniu postępowania Wojewoda [...] stwierdził, że przedłożony projekt jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] września 2003r., wydaną przez Wójta Gminy K., co która dla przedmiotowej inwestycji nakazywała zapewnienie odprowadzanie wód opadowych w granicach własnego terenu do własnej kanalizacji burzowej. Przedłożona dokumentacja budowlana zakładała, niezgodnie z ustaleniami tej decyzji, odprowadzenie wód opadowych powierzchniowo na tereny zielone. W ocenie organu niezgodność projektu budowlanego z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi ewidentne naruszenie prawa - art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej "Prawo budowlane", wypełniając przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007r., Nr [...]. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli "T. I.-M." Sp. z o.o. oraz "T. I." Sp. z o.o. twierdząc, że inwestycja została wykonana zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę, a na działce inwestorzy wykonali wewnętrzną instalację burzową, zgodnie z zapisem decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, zdaniem odwołujących się, że nie zachodzi sprzeczność pomiędzy zezwoleniem budowlanym a warunkami zabudowy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań utrzymał w mocy decyzję organu I - ej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa, lecz przyczyny naruszenia były inne niż wskazał w decyzji Wojewoda [...]. Organ odwoławczy przeprowadził postępowanie i ustalił, że w dacie wydawania pozwolenia na budowę nie istniała decyzja o warunkach zabudowy. W ocenie organu inwestor we wniosku o pozwolenie na budowę wskazał działki nr ew. [...] oraz [...], a także złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do ww. działek. W toku postępowania przed organem stopnia podstawowego, inwestor poinformował o nieaktualnej numeracji działki, wskazując, iż w trakcie zatwierdzania wstępnego projektu podziału, nastąpiła zmiana numeracji działki z nr [...], na nr [...], nie składając oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w stosunku do działki nr ew. [...]. W wyniku rozpatrzenia tak zmodyfikowanego wniosku organ stopnia podstawowego udzielił pozwolenia na budowę d a inwestycji na działkach nr ew. [...] oraz [...]. Z uwagi na brak potwierdzenia informacji o zmianie numeracji działek, przy jednoczesnym zaprojektowaniu spornego zamierzenia inwestycyjnego na działce nr ew. [...]; oraz złożonym oświadczeniu o dysponowaniu na cele budowlane działką nr ew. [...]; Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, z uwagi na niezłożenie wymaganego przez przywołany przepis oświadczenia o dysponowaniu na cele budowlane działką nr ew [...]. Następnie organ przywołał także treść przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego i wskazał, że zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprawdza właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 35 ust, 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Analiza akt sprawy wykazała, że w dniu złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, działka nr ew. [...] nie istniała, bowiem decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2004 r., została podzielona na 23 działki, w tym nr ew. [...] oraz [...], w wyniku podziału których, decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2007r., powstała m.in. działka nr ew. [...]. Wskazał przy tym, iż działka nr ew. [...], jest diametralnie odmienna od działki nr ew. [...], bowiem jest od niej kilkanaście razy mniejsza, tj. powierzchnia działki nr ew. [...] wynosiła 14,3291 ha, natomiast powierzchnia działki nr ew. [...] wynosi tylko 0,1860 ha. Poza oceną pozostawił organ II -ej instancji zarzuty zawarte w odwołaniu, wskazując, że bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, pozostają rozważania, czy zapis decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2003 r., nakładający na inwestora obowiązek odprowadzenia wód opadowych w granicach własnego terenu do własnej kanalizacji burzowej należy odnosić do działki objętej inwestycją, czy też jak wskazują odwołujące się Spółki do całego kompleksu osiedla, a w konsekwencji, czy analizowana inwestycja narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie pozostaje także kwestia wykonania inwestycji zgodnie z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. złożyły T. I. Sp. z o.o. w G. oraz T. I. M. Sp. z o.o. w G. wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania Zaskarżonej decyzji strona skarżącą zarzuciła naruszenie: -prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, -uzasadnionego interesu prawnego skarżącego, - prawa materialnego i proceduralnego a zwłaszcza - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i innych wskazanych w uzasadnieniu skargi przepisów prawa, -nie uwzględnienie istnienia negatywnej przesłanki wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z uwagi na nieodwracalne skutki z art. 156 § 2 k.p.a. W skardze strona skarżąca wskazała, że organ rozpoznający sprawę uznał, że pozwolenie na budowę należy wyeliminować z obrotu z uwagi na dwie wady a mianowicie: -brak prawidłowego oświadczenia o prawie dysponowania przez inwestora nieruchomością, -brak decyzji o warnikach zabudowy, co do działki na którą wydano zezwolenie budowlane. Dysponowanie nieruchomością przez T. I. Sp. z o.o. wynikało z podpisanego porozumienia - umowa o wspólnym przedsięwzięciu gospodarczym (polegającym na budowie II zadania Osiedle H. W. W. w Ł. z właścicielem tych nieruchomości, na których miało powstać osiedle) z właścicielem gruntu – T. I. M. Sp. z o.o. Zdaniem pełnomocnika Skarżącej w sprawie nie zachodzi brak dysponowania nieruchomością przez inwestora ale jedynie, co najwyżej - brak elementu formalnego, jakim jest oświadczenie wykonawcy. Prawo do dysponowania nieruchomością przez inwestora i wykonawcę nigdy nie było kwestionowane. Ustosunkowując się do zarzutu ważności decyzji o warunkach zabudowy, pełnomocnik podnosi, że decyzja ta dotyczyła warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej wraz z infrastrukturą i ukształtowaniem terenu. Wójt Gminy K. wydał w oparciu o tę decyzję wydał decyzje z dnia [...].12.2003 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu mieszkaniowego i udzielił pozwolenia na budowę osiedla domów jednorodzinnych wraz z infrastrukturą i zasileniem w media. Pozwolenie na budowę dla poszczególnych domów było wydawane w oparciu o osobne wnioski. W ocenie pełnomocnika niezrozumiałe jest stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagającego się osobnych decyzji o warunkach zabudowy dla poszczególnych domów w sytuacji, gdy budowa osiedla, tj. uzbrojenia i infrastruktury była - w oparciu o już wydane pozwolenie - dalece zaawansowana. W ocenie pełnomocnika prawo ni 3 wyklucza możliwości budowy większej liczby obiektów na podstawie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej większego obszaru, jak to ma miejsce w sprawie. Wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji - to uchylanie z urzędu decyzji administracyjnej z powołaniem się jedynie na formalne uchybienia - jest nie do pogodzenia z wymagani ami praworządności - jeśli się zważy, że uchybienia powstałyby z niedopatrzeń organu państwowego (starosty) a stwierdzenie nieważności powodowałoby stan istnienia budynku bez pozwolenia budowlanego. Na poparcie swojej argumentacji pełnomocnik powołał orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady wystąpiły. Zaskarżona decyzja zasługuje na uchylenie, lecz z przyczyn innych niż wskazane w skardze. W sprawie przedmiotem rozpoznania jest decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. I. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym oraz przyłączem kablowym nn, na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości Ł., gmina K. Organ I-ej instancji - Wojewoda [...] wydał powyższe rozstrzygnięcie wskazując, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego), albowiem projekt budowlany, o jakim mowa w decyzji jest niezgodny w zakresie dotyczącym sposobu odprowadzania wód opadowych z nieruchomości z decyzją o warunkach zabudowy. Prawidłowość odprowadzania tych wód z działek [...] oraz [...] w miejscowości Ł. w gm. K. była wcześniej przedmiotem badania przez organy nadzoru budowlanego. Od decyzji Wojewody [...] Skarżący wnieśli odwołanie kwestionując zasadność podjętego rozstrzygnięcia zarówno w sferze prawnej jak i ustaleń faktycznych. Organ II-ej instancji nie odniósł się do zastrzeżeń zawartych w odwołaniu i uznał je za bezprzedmiotowe natomiast stwierdził, że zaskarżona decyzja zawiera inne niż wskazane przez organ I-ej instancji wady, które stanowią podstawę do stwierdzenia jej nieważności, wskazując, że oczywistość i powaga tych uchybień jest tak znaczna, iż tracą znaczenie przesłanki, które legły u podstaw rozstrzygnięcia organu I-ej instancji. W ocenie Sądu tak sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ II-ej instancji narusza prawo. Wydana decyzja z uwagi na swój merytoryczny zakres narusza przede wszystkim zasadę dwuinstancyjności. Zasada ta, określona w art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. "W postępowaniu odwoławczym może być zatem rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie, w jakim to uczynił przed nim organ pierwszej instancji." (Wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r" sygn. akt I OSK 1899/10) Tymczasem zakres przedmiotowy tej sprawy, zważywszy na odmienność przesłanek i podstaw stwierdzenia nieważności ( art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego) został istotnie rozszerzony. Organ II -ej instancji przeprowadził we własnym zakresie obszerne postępowanie dowodowe w przedmiocie prawa do dysponowania nieruchomością i rozstrzygnął w innej istotnej kwestii, która nie była przedmiotem badan a w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, przez organ I - ej instancji. Przebieg postępowania przed Wojewodą [...] wskazywał, iż istota sprawy sprowadza się do zbadania zgodności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem organ odwoławczy tę kwestię pominął i dokonał samodzielnie zupełnie odmiennych ustaleń, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Powyższe prowadzi do wniosku, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem art. 15 k.p. a., który daje stronie prawo do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy. Wskazać należy, że brak odniesienia się przez organ II -ej instancji do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, odbiera tej decyzji w istocie charakter decyzji odwoławczej i nakazuje uznać, iż zarzuty odwołania w istocie nie zostały rozpatrzone. Tym samym organ naruszył, w ocenie Sądu także zasadę wyrażoną w art. 107 k.p.a., zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, powinno także zawierać uzasadnienie prawne. Jak wskazuje § 4 w/wym przepisu od uzasadnienia decyzji można odstąpić, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania." Powyższe oznacza, że przepis art. 107 § 4 k.p.a. nie zezwala na odstąpienie od uzasadnienia w decyzjach wydawanych przez organ odwoławczy i nakazuje odnieść się zwłaszcza do kwestii spornych, czego w sprawie w ogóle nie uczyniono. A zatem rozpoznając: ponownie sprawę, organ II-ej instancji powinien należycie rozpatrzyć odwołanie Strony i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z regułą zawartą w art. 107 § 3 k.p.a. W przypadku ustalenia przez organ II instancji, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007r., Nr [...] zawiera inne niż stwierdził organ I-ej instancji naruszenia mogące skutkować stwierdzeniem nieważności, które nie były przedmiotem badania przez organ I -ej instancji organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I-ej instancji, w celu przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie nowych przesłanek. Tylko w taki sposób zostanie zagwarantowane prawo strony do dwuinstancyjnego postępowania, w którym będą zrealizowane zasady postępowania wyrażone w art. 9, 10 i 77 k.p.a., nakazujące m.in. informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz nakazujące prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.