III SA/Wr 47/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi P.G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne oddala skargę. Rozstrzygnięciem opisanym w sentencji niniejszego wyroku – wydanym po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] r. (Nr [...]), w której organ ten skierował skarżącego na badania psychologiczne przeprowadzone w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego – organ wyższego stopnia utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. W uzasadnieniu swojej decyzji Komendant Wojewódzki Policji we W. – po przedstawieniu dotychczasowe przebiegu postępowania – skonstatował, że podstawę normatywną podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia stanowią w tej sprawie przepisy art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. "b" ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. – powoływanej w dalszych rozważaniach – skrótowo – jako "p.r.d."), podkreślając, że wszystkie punkty przypisano odwołującemu się w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.). Obecnie – od dnia 9 czerwca 2012 r. – obowiązuje już nowe rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. o identycznym tytule (Dz. U. 2012, poz. 488). Zmiana stanu normatywnego nie ma jednak – w ocenie organu drugiej instancji – istotniejszego znaczenia, ponieważ odpowiednie przepisy, wchodzące w rachubę przy ocenie stanu faktycznego sprawy – zwłaszcza § 8 ust. 4 i ust. 6 obu rozporządzeń – nie różnią się w istocie brzmieniem. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że pełnomocnik zainteresowanego nie zakwestionował faktu dopuszczenia się przez jego mocodawcę naruszeń przepisów ruchu drogowego, za które przypisano mu łącznie 25 punktów. Zarzucił natomiast, że nie uwzględniono tego, iż odwołujący się odbył odpowiednie szkolenie, co powinno skutkować odjęciem 6 punktów, stosownie do § 8 ust. 4 rozporządzenia. Zdaniem pełnomocnika odwołującej się strony, w sprawie nie powinien mieć zastosowania § 8 ust. 6 rozporządzenia, ponieważ wykracza on poza zakres upoważnienia zawartego w art. 130 ust. 4 p.r.d. Redukcja punktów, której należało dokonać czyni zaś bezprzedmiotowym kierowanie zainteresowanego na badania psychologiczne. Dokonując oceny sprawy z perspektywy argumentacji, jaką posłużył się Autor odwołania, Komendant Wojewódzki Policji powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i sądowoadministracyjne, w świetle którego nie można uznać, że zakwestionowany § 8 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego jest sprzeczny z delegacją ustawową. Zwrócił ponadto uwagę, że przyjęta w wymienionym przepisie regulacja służy dyscyplinowaniu kierowców i wdraża ich do przestrzegania przepisów ustawowych, a w konsekwencji – zapobiega wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Zdaniem organu odwoławczego, twierdzenie o możliwości zmniejszenia liczby punktów – w odniesieniu do kierowcy, który przekroczył już limit 24 punktów – niweczyłoby w istocie możliwość stosowania środków przewidzianych w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. "b" i w art. 138 ust. 1 p.r.d., a tym samym – osiągnięcia celu, w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów tej ustawy. Skoro odwołujący się odbył szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w J. G. w dniu [...] r., a więc trzy dni po przekroczeniu dopuszczalnego limitu punktów, przeto organ wyższego stopnia uznał, iż brak było możliwości uwzględnienia tego szkolenia i dokonanie redukcji punktów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. W ostatnim fragmencie uzasadnienia drugoinstancyjnego orzeczenia podkreślono, że zainteresowany został uznany winnym spowodowania wypadku drogowego – wyrokiem SR w J.G.– a ta okoliczność i tak uzasadniałaby skierowanie go na badania psychologiczne, na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 3 p.r.d. W skardze do tutejszego Sądu zarzucono decyzji organu odwoławczego: 1. naruszenie art. 130 ust. 3 p.r.d. w związku z § 8 pkt 4 wcześniej już przywołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. – przez błędną wykładnię obu przepisów, polegającą na uznaniu, że szkolenie, jakie odbył skarżący, nie doprowadziło do zmniejszenia liczby punktów przypisanych mu za naruszenie przepisów ruchu drogowego; 2. § 8 ust. 6 tego samego rozporządzenia w związku z art. 130 ust. 4 p.r.d. – poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, sprowadzające się do uznania, iż odbycie przez skarżącego szkolenie nie doprowadziło do zmniejszenia liczby punktów otrzymanych przezeń za naruszenia przepisów ruchu drogowego, ze względu na fakt, iż 3 dni przed rozpoczęciem tego szkolenia suma przypisanych punktów ostatecznych przekroczyła limit 24, podczas gdy przepis ten, jako stypizowany w akcie rangi podustawowej, został wydany z ewidentnym przekroczeniem granic delegacji ustawowej i jako niekonstytucyjny, nie może mieć zastosowania w obowiązującym porządku prawnym. Na kanwie sformułowanych zarzutów, autor skargi wniósł o uchylenie decyzji organów Policji obu instancji, umorzenie postępowania administracyjnego przed tymi organami i o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi podkreślono w pierwszej kolejności – po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania – iż przedmiotem sporu jest wyłącznie zasadność skierowania zainteresowanego na badania psychologiczne w związku z przekroczeniem przez niego limitu punktów karnych otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Natomiast podana przez organ wyższego stopnia druga przyczyna takiego potencjalnego skierowania, określona w art. 124 ust. 1 pkt 3 p.r.d., nie może w sprawie konwalidować wadliwości zakwestionowanych decyzji. W skardze przyznano – jako okoliczność bezsporną – że w okresie między [...]r. a [...] r. strona skarżąca dopuściła się naruszeń przepisów ruchu drogowego, za które zostało jej przypisanych 25 punktów karnych. W ocenie skarżącego, w tej sytuacji, istotnego znaczenia nabiera regulacja ujęta w ramy art. 130 ust. 3 p.r.d., umożliwiająca zmniejszenie liczby przypisanych punktów po odbyciu stosownego szkolenia. Możliwość ta nie dotyczy jedynie kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy. Natomiast norma wynikająca z § 8 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego poszerza zakres wyłączenia, przewidzianego w art. 130 ust. 3 zdanie drugie p.r.d. Została ponadto wydana z przekroczeniem upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 130 ust. 4. Ten ostatni przepis zezwala jedynie na określenie liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, ale nie na określanie okoliczności, w jakich odbycie takiego szkolenia nie może prowadzić do redukcji punktów. W konsekwencji należy przyjąć, że przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia nie może być stosowany w obowiązującym porządku prawnym jako niekonstytucyjny. Dla wsparcia przedstawionej argumentacji, autor skargi przywołał trzy judykaty sądów administracyjnych, w których zaprezentowano podobne stanowisko. Zwrócono również uwagę na brzmienie art. 178 Konstytucji RP, w świetle którego sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Należy z tego wyprowadzić prawo sędziów do kontrolowania zgodności z ustawami aktów niższego rzędu, a także prawo do odstąpienia od ich stosowania, w razie stwierdzenia ich sprzeczności z ustawą. W odpowiedzi, strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślono zwłaszcza niedopuszczalność dokonywania przez organy administracji publicznej oceny zgodności z Konstytucją obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie – jak w niniejszym wypadku – w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym również na decyzje organów Policji. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanej decyzji, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Jeśli jednak do wskazanych tam naruszeń nie doszło, sąd administracyjny zobligowany jest do oddalenia skargi, wedle dyspozycji art. 151 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów. Pełnomocnik strony skarżącej upatruje istoty sporu w niniejszej sprawie w zagadnieniu niezgodności postanowienia § 8 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego, z zakresem delegacji ustawowej przewidzianej w art. 130 ust. 4 p.r.d. (a w konsekwencji – także z Konstytucją RP). Kwestia ta wymaga zatem rozważenia, mimo że – zdaniem składu Sądu orzekającego w sprawie – nie ona powinna decydować ostatecznie o kierunku niewadliwego załatwienia rozpoznawanego przypadku. Przeważającą część argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi stanowią wywody oparte ewidentnie na rozważaniach prezentowanych – w odniesieniu do problematyki zgodności § 8 ust. 6 rozporządzenia z delegacją ustawową i z Konstytucją RP – w niektórych dotychczasowych judykatach sądów administracyjnych (por. zwłaszcza treść uzasadnienia skargi z wywodami uzasadnień wyroków: WSA w Łodzi z dnia 14 marca 2007 r., III SA/Łd 483/06; WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2009 r., VIII SA/Wa 15/09 oraz NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 885/09). Skład rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela jednak stanowiska przedstawionego we wskazanych orzeczeniach. Zdaniem Sądu, poza wykładnią językową art. 130 ust. 4 p.r.d. (a w istocie samego tylko sformułowania art. 130 ust. 4 pkt 5), przy ustalaniu zakresu pomieszczonej tam delegacji nie można bowiem abstrahować od ewidentnie zawartej w tym samym przepisie, interpretacyjnej wskazówki funkcjonalno-celowoś-ciowej, ujętej w słowa "mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego". Właśnie realizacja cytowanej dyrektywy ustawowej umożliwiała – w ocenie składu orzekającego – przyjęcie w § 8 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego normy, wedle której odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d., "nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24". Niniejsze orzeczenie wpisuje się zatem w odmienną linię orzeczniczą, bazującą – przy ocenie zakresu delegacji ustawowej przewidzianej w art. 130 ust. 4 p.r.d. – także na wykładni funkcjonalno-celowościowej tego przepisu. Organ odwoławczy odwołał się zresztą do niektórych judykatów reprezentujących takie właśnie stanowisko, w uzasadnieniu decyzji kontrolowanej przez Sąd w rozpoznawanym przypadku. Skład orzekający reprezentuje jednak stanowisko, iż nawet w wypadku uznania, że przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego został wydany z przekroczeniem zakresu delegacji zawartej w art. 130 ust. 4 p.r.d. (a w konsekwencji – jako niezgodny z Konstytucją RP, nie powinien być stosowany), okoliczność ta nie ma i tak przesądzającego znaczenia w sprawie. Kluczowa rolę należy bowiem przypisać postanowieniu art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. "b" tej samej ustawy, stosownie do którego: "badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega: 2) kierujący pojazdem silnikowym skierowany, w drodze decyzji, przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli: ... b) przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1". Dokonując wykładni przytoczonego przepisu należy – zdaniem Sądu – zwrócić uwagę co najmniej na dwie kwestie o ważkiej doniosłości. Po pierwsze, na jego jednoznaczne i kategoryczne sformułowanie, zwłaszcza na użycie bezwarunkowego określenia "podlega", co nie pozwala na żadne wątpliwości, co do obligatoryjnego charakteru powinności poddania się badaniu psychologicznemu przez kierowcę, któremu przypisano skutecznie ponad 24 punkty karne z tytułu naruszania zasad obowiązujących w ruchu drogowym. Po drugie, analizowany przepis odsyła wyłącznie (celowe podkreślenie składu orzekającego) do normy art. 130 ust. 1 p.r.d., a nie do całego art. 130 (jego pozostałych ustępów). Obie poczynione konstatacje uzasadniają konkluzję, iż z chwilą przypisania 25 (lub większej liczby) punktów, organ kontroli ruchu drogowego jest zobowiązany skierować takiego kierowcę na badania psychologiczne. Kierowca nie może już wtedy skorzystać z uprawnienia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d. Udział w szkoleniu nie może bowiem stanowić mechanizmu umożliwiającego obejście bezwzględnie wiążącego przepisu art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. "b" i uniknięcia w ten sposób przewidzianej tam sankcji. Odmienna interpretacja czyniłaby zresztą normę ostatnio wymienionego przepisu bezprzedmiotową, skoro po przekroczeniu liczby 24 punktów karnych każdy kierowca miałby możliwość skorzystania z samego tylko szkolenia, do którego ustawodawca nawiązał w art. 130 ust. 3 p.r.d., eliminując w ten sposób dopuszczalność skutecznego uruchomienia bez wątpienia bardziej dolegliwej dla niego konsekwencji, w postaci konieczności obligatoryjnego poddania się badaniu psychologicznemu, które ma przesądzić o istnieniu bądź braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. Dopiero co przedstawiony kierunek wykładni art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. "b" p.r.d., także w kontekście systemowej metody interpretacyjnej (a więc wzajemnego powiązania tego przepisu z wszystkimi postanowieniami art. 130 tej samej ustawy), nie jest odosobniony. Identyczny pogląd wyraziły wszak składy orzekające WSA w Kielcach, w wyrokach: z dnia 25 listopada 2010 r. (II SA/Ke 691/10) i z dnia 1 czerwca 2011 r. (II SA/Ke 291/11). Mając na uwadze dotychczasowe wywody, nie można podważyć trafności zastosowania w rozpoznawanej sprawie sankcji przewidzianej w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. "b" p.r.d. W okresie od [...] r. do [...] r. skarżący naruszył wszak przepisy ruchu drogowego, za co przypisanych zostało mu skutecznie – w sumie – 25 punktów karnych. Szkolenie, na które powołuje się strona, zostało odbyte dopiero po 3 dniach po przekroczeniu limitu 24 punktów. Jak wcześniej wywiedziono, nie daje to już jednak podstaw do skorzystania z dobrodziejstwa art. 130 ust. 3 p.r.d. Nie kwestionując dyscyplinującego charakteru szkolenia przewidzianego w art. 130 ust. 3 p.r.d., trzeba dodatkowo zauważyć, ze nie jest to jedyny środek tego rodzaju. Przeciwnie, ustawodawca dokonał ewidentnej gradacji poszczególnych środków dyscyplinujących. W okresie, w którym kierowca otrzymał co prawda punkty karne, ale nie przekroczyły one liczby 24, ma on możliwość "poprawienia" swoje sytuacji, wykorzystując szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 tej samej ustawy (jego celowości należy upatrywać w "przypomnieniu" – jedynie – zasad obowiązujących w ruchu drogowym), co powoduje odjęcie mu pewnej liczby punktów, według zasad określonych w rozporządzeniu wykonawczym. Po przekroczeniu wyznaczonego limitu 24 punktów, pozostaje już jednak wyłącznie – na co zwrócono uwagę we wcześniejszych rozważaniach – środek dyscyplinujący, w postaci bezwzględnego obowiązku poddania się – jak w rozpoznawanej sprawie – badaniom psychologicznym (ostatnie już, niemniej celowe podkreślenia Sądu). Wszystkie naprowadzone okoliczności nasuwają końcową konkluzję, iż skontrolowana decyzja nie narusza prawa. Dlatego też, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.