II SA/Łd 221/13

Dnia 10 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...], znak: [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej B. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS II SA/Łd 221/13 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy P., działając na podstawie art. 145 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) – dalej u.g.n., ustalił B. B. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W. przy ulicy bez nazwy, stanowiącej działkę nr 253/40 o powierzchni 0,1137 w wysokości 2.183 zł. W punkcie 2 decyzji określono sposób i termin uiszczenia opłaty, a w punkcie 3 wskazano, że wysokość opłaty podlega waloryzacji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy P. – na terenie o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi. W bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na działce drogowej oznaczonej nr 252, zostały wybudowane urządzenia wodociągowe będące urządzeniami infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 u.g.n. Stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej nastąpiło w dniu [...], tj. w dniu podpisania protokołu odbioru końcowego inwestycji. Na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. K., organ ustalił, że na skutek inwestycji nastąpił wzrost wartości działki nr 253/40 o kwotę 4.366 zł. Kwota opłaty adiacenckiej została zatem ustalona zgodnie z § 2 uchwały nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] w sprawie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości 2.183 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji B. B. wniosła o obniżenie nałożonej opłaty adiacenckiej, ponieważ wartość działki znacznie spadła i nigdy cena tej nieruchomości nie była tak wysoka jak podano w operacie. Rzeczoznawca wziął pod uwagę 300 aktów notarialnych, jednak w operacie brak dokładnych adresów i cech wymienionych działek w związku z czym nie jest w stanie porównać nieruchomości. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i ustaliło opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 2.183 zł oraz zobowiązało B. B. do uiszczenia opłaty jednorazowo. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że mimo prawidłowego ustalenia przez organ I instancji wysokości opłaty adiacenckiej konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty z uwagi na potrzebę bardziej precyzyjnego określenia treści zobowiązania i powiązania go z osobą właściciela nieruchomości. Natomiast punkt 3 sentencji zaskarżonej decyzji Kolegium uznało za zbędny, gdyż stanowił on powtórzenie dyspozycji art. 148 ust. 3 u.g.n. Odnosząc się do meritum sprawy Kolegium wskazało, że decydujące dla sprawy jest zbadanie, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr 253/40, co jest równoznaczne z dokonaniem oceny wiarygodności i mocy dowodowej opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. w grudniu 2011 r. w formie operatu szacunkowego. Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że analizowany operat szacunkowy, uzupełniony o wyjaśnienia zawarte w pismach z dnia 10 lipca 2012 r. i 7 września 2012 r. może być uznany za wiarygodny dowód na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości. Wartość działki gruntu została określona jako wartość rynkowa, czyli zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n., a w ramach wyceny rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Zastosowanie takiego sposobu wyceny zostało poprzedzone analizą rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe z dopuszczeniem funkcji usługowej, o powierzchni mieszczącej się w przedziale 700-3.500 mkw., będących przedmiotem prawa własności, zlokalizowanych na terenie gminy P. z uwzględnieniem obrębów: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W wyniku analizy rynku lokalnego ustalono cechy mające istotny wpływ na uzyskiwane na nim ceny nieruchomości, do których zaliczono: lokalizację (39%), otoczenie (29%) wielkość powierzchni (17%), dojazd (10%) i uzbrojenie (5%). Utworzono też zbiór nieruchomości podobnych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny (w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., czyli nieruchomości porównywalnych z nią ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość), będących przedmiotem transakcji kupna-sprzedaży w okresie maj 2010 r. - listopad 2011 r. Na podstawie analizy zebranych danych rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że poziom cen nieruchomości w okresie badania rynku nie wykazywał istotnych wahań. Średnia cena nieruchomości ujętych w zbiorze została następnie odpowiednio skorygowana przy uwzględnieniu specyficznych cech nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. W efekcie dokonanych obliczeń ustalono, że wartość przedmiotowej nieruchomości według stanu przed wybudowaniem wodociągu wynosi 86.912,00 zł, a według stanu po jego wybudowaniu - 91.278,00 zł, co daje wzrost jej wartości wyrażony kwotą 4.366,00 zł. Kolegium uznało, że opinia rzeczoznawcy spełnia warunki określone w § 55 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), tj. m.in. zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Analizowany operat szacunkowy został wykonany w sposób rzetelny, zawarte w nim dane są spójne i logiczne, a ponadto ze względu na znaczny stopień szczegółowości pozwalają na odtworzenie i zweryfikowanie poszczególnych elementów składających się na proces szacowania nieruchomości. Kolegium stoi na stanowisku, że zastosowana przez rzeczoznawcę majątkowego koncepcja wyceny, polegająca na utworzeniu jednego zbioru nieruchomości porównawczych, zarówno w odniesieniu do stanu nieruchomości przed wybudowaniem wodociągu, jak i do stanu po jego wybudowaniu, przy jednoczesnym przyjęciu, że cechy wycenianej nieruchomości są w obu sytuacjach tożsame (z wyjątkiem uzbrojenia), stanowi gwarancję, że na otrzymaną różnicę wartości nieruchomości nie miały wpływu inne okoliczności poza samym wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, Kolegium uznało, że są one niezasadne. Organ podkreślił, że twierdzenie strony o tym, że określony przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń wodociągowych jest zawyżony, nie zostało poparte żadnym dowodem, a tym samym nie może być potraktowane inaczej jak tylko wyraz jej subiektywnego przekonania o wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy faktycznie nie podał cen transakcyjnych wszystkich 300 nieruchomości, które pierwotnie były przedmiotem jego zainteresowania w ramach badania lokalnego rynku nieruchomości, poinformował już jednak o cenach transakcyjnych 73 nieruchomości, które przyjął do dalszej analizy, a których cechy odpowiadały ustalonym przez niego kryteriom prowadzącym do wyodrębnienia nieruchomości o cechach zbliżonych do cech przedmiotu wyceny. W oparciu o tę bazę danych, przy uwzględnieniu ściślejszych kryteriów podobieństwa do szacowanej nieruchomości, wytypował następnie 25 nieruchomości, których uśredniona cena transakcyjna została ostatecznie poddana korygowaniu w ramach zastosowanej metody i podejścia do wyceny. W przedstawionym kontekście niepodanie cen nieruchomości, które wprawdzie były przedmiotem obrotu na rynku lokalnym, ale zostały odrzucone już na wstępie z uwagi na niespełnianie podstawowych kryteriów warunkujących przyjęcie ich do dalszej analizy nie stanowi o wadzie operatu szacunkowego. Za wystarczające uznał także organ II instancji określenie położenia nieruchomości przyjętych do porównania jedynie poprzez podanie obrębu ewidencyjnego, bez przytoczenia dokładniejszych danych adresowych, gdyż przepisy prawa nie nakłada obowiązku wskazania szczegółowych adresów nieruchomości porównawczych. Organ podkreślił przy tym, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, a przepisy u.g.n., jak i standardy zawodowe i kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak i dokładania należytej staranności. Dlatego też ocena prawidłowości operatu szacunkowego pod względem merytorycznym, w sytuacji gdy dla jego sporządzenia wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z daleko idącą ostrożnością. Na podstawie danych zamieszczonych w sporządzonym operacie szacunkowym można dokonać weryfikacji prawidłowości wyceny nieruchomości w takim zakresie, w jakim podlega ona ocenie organów administracji publicznej, tak więc postulat zamieszczenia w treści operatu dodatkowych danych nie znajduje uzasadnienia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. B. podniosła zarzut naruszenia art. 146 u.g.n. w zw. z § 40 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W ocenie skarżącej opłata adiacencka została zawyżona, gdyż została ustalona w oparciu o operat szacunkowy, który nie uwzględnił tendencji zniżkowej cen gruntów zarysowującej się od 2007 r. W treści operatu nie zostało wykazane, czy nieruchomości przyjęte do analizy wykazują cechy podobne do przedmiotowej działki, zwłaszcza że działka nr 253/40 przed wybudowaniem i podłączeniem do urządzenia wodociągowego była podłączona tylko do energii elektrycznej. W operacie nie wskazano również, w jakiej odległości od wybudowanego urządzenia położone są przyjęte do analizy działki, co wynika wprost z § 40 ust. 2 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Punkt wyjścia do rozważań stanowi art. 144 ust. 1 u.g.n., stosownie do którego właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie z art. 145 u.g.n. wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym wydanie tej decyzji może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Jak wynika z art. 146 ust.1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości, Przepis ten, na mocy art. 98a ust.1 zd. ostatnie, stosuje się odpowiednio do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zasady ustalania wartości nieruchomości formułują precyzyjnie przepisy u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które jednocześnie wyznaczają kryteria oceny postępowania dowodowego. W rozpoznawanej sprawie podstawę ustalenia przez organy administracji, iż na skutek stworzenia warunków do podłączenia do sieci wodociągowej doszło do wzrostu wartości nieruchomości, a co za tym idzie, że zaistniała przesłanka do ustalenia opłaty adiacenckiej, stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. Do wyceny wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze z użyciem metody korygowania ceny średniej. Jak bowiem wynika z art. 154 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru metody i techniki szacowania, biorąc pod uwagę takie czynniki jak: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, a w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy dysponował danymi dotyczącymi transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej. Również zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przyjęta przez rzeczoznawcę J. K. metoda korygowania ceny średniej polega na tym, że porównuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, jak również warunki zawarcia transakcji oraz cechy nieruchomości będących przedmiotem obrotu. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w takim przypadku w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Analiza przedmiotowego operatu szacunkowego daje podstawy do twierdzenia, że o ile nie można zakwestionować samego wyboru podejścia porównawczego przy wykorzystaniu metody korygowania ceny średniej, to jednak sposób sporządzenia operatu nie daje możliwości jego oceny. Autor operatu szacunkowego nie wskazał bowiem danych ewidencyjnych przyjętych do porównania nieruchomości, które pozwoliłyby na ich identyfikację, a tym bardziej na weryfikację posiadanych cech nieruchomości porównywanych i w rezultacie potwierdzenie trafności dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru nieruchomości. Na podstawie tak sporządzonego operatu szacunkowego nie można bowiem zweryfikować, czy przyjęte do porównania nieruchomości miały choćby podobny kształt czy dostęp do drogi publicznej. Tymczasem z analizy przepisów § 55 i § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wynika, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny winien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwić zidentyfikowanie tych nieruchomości. Tylko bowiem prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na ich trafne zakwalifikowanie jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 maja 2012 r., II SA/Łd 184/12, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012 r., II SA/Gd 223/12). Podkreślenia wymaga, że mimo że sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny. Reasumując, jeśli w podejściu porównawczym należy przyjąć kilkanaście nieruchomości do porównania ich z nieruchomością wycenianą, a zastosowanie metody korygowania ceny średniej wymaga ustalenia współczynników korygujących, które mają odnieść cenę nieruchomości przyjętych do porównania do ceny nieruchomości wycenianej, oznacza to, że czynniki te odzwierciedlają różnice między nieruchomością wycenianą i nieruchomościami przyjętymi do porównań. W konsekwencji, jeśli nie jest znane choćby tylko położenie nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania, to już ta waga czynnika korygującego nie może podlegać kontroli, a waga innych czynników korygujących staje się nieczytelna. Należy bowiem raz jeszcze wskazać, że dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, ceny nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo obiektów nie może budzić wątpliwości, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne. Odnosząc się natomiast bezpośrednio do zarzutów skargi polegających na niewskazaniu adresów przyjętych do porównania nieruchomości, należy stwierdzić, że za wystarczający należy uznać każdy sposób umożliwiający identyfikację nieruchomości, a więc również poprzez podanie numerów ewidencyjnych działek przyjętych do porównania. Natomiast z uwagi na fakt, że dla oceny operatu istotne są nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania, a nie zaś wszystkie nieruchomości, które były przedmiotem transakcji na lokalnym rynku nieruchomości (300 działek), wymóg identyfikacji nieruchomości dotyczy wyłącznie tych nieruchomości, które zostały przyjęte do porównania (25 działek). W ocenie Sądu brak danych umożliwiających identyfikację przyjętych do porównania nieruchomości powoduje, że operat w ogóle nie poddaje się weryfikacji bądź weryfikacja ta jest w znacznym stopniu ograniczona. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że Kolegium zaakceptowało sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy, uznając go za rzetelny, spójny i logiczny. W ocenie tut. Sądu tak sformułowany wniosek organu odwoławczego nie znajduje żadnego oparcia. Organ dokonał bowiem de facto opisu operatu szacunkowego, tj. poszczególnych jego elementów ze wskazaniem przyjętego podejścia i metody, liczby transakcji, natomiast nie odniósł się do konkretnych merytorycznych aspektów operatu, które nie są wolne od wad. Tytułem przykładu wskazać warto, że na stronach 16 i 17 operatu rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową 1 mkw. gruntu na kwotę odpowiednio 76,44 zł i 80,28 zł, gdy tymczasem z przedstawionych działań matematycznych: 64,95 x 0,1177 x 1 i 64,95 x 0,1236 x 1,00 wynikają kwoty 7,644 i 8,027 zł. Dostrzeżone uchybienia operatu szacunkowego wskazują na naruszenie przez organy w sposób istotny przepisów odnoszących się do postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa) i obligowały Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji będą zobowiązane dostosować czynności procesowe zmierzające do uzupełnienia operatu szacunkowego w kierunku zakreślonym powyżej przez Sąd. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku jak w pkt 2 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w pkt 3. LP