I SA/Wa 279/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę. W dniu 6 września 2007 r. Z. G. złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w KW Nr [...], w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Na skutek odwołania Z. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło wymienioną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. SKO wskazało, że Z. G. spełnia przesłanki ustawy uprawniające do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ustanowionego po 13 października 2005 r. jest bowiem następcą prawnym Z. L., która prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...], uzyskała jako następczyni prawna byłych właścicieli nieruchomości na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] listopada 2005 r. w wykonaniu decyzji nr [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] , wydanej na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Kolegium wskazało, iż wprawdzie Z. G. prawo użytkowania wieczystego nabyła w formie cywilnej poprzez darowiznę, jednakże jako wnuczka Z. L. następczyni prawnej pod tytułem ogólnym, dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, Z. G. należy to kręgu osób uprawnionych do dziedziczenia ustawowego (art. 931 §1 i 2 kc) - należy do jej najbliższej rodziny (jest ew. zstępną). SKO w W. stwierdziło, że gdyby posłużyć się wykładnią celowościową stosowaną w doktrynie i orzecznictwie przy interpretacji przywileju przyznanego przez art. 5 pkt 1 cytowanej ustawy, to należy rozważyć, czy Z. G. nie powinna być objęta tym przywilejem. Ponownie rozpoznając sprawę, Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu wskazał, iż wnioskodawczyni nie spełnia warunków określonych w art. 1 ust. 4 w związku z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gdyż nie jest osobą, która uzyskała prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. po dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości tj. po dniu 13 października 2005 r., lecz następcą prawnym takiej osoby. W odwołaniu strona zakwestionowała wydaną przez organ I instancji decyzję wskazując, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania i jako taka powinna zostać uchylona. Strona podniosła, że organ I instancji naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a., gdyż SKO w W. wskazało okoliczności, które należy wziąć pod uwagę, jednakże organ I instancji nie zastosował się do tych wskazań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu SKO wskazało, że możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przysługuje co do zasady wyłącznie tym użytkownikom wieczystym, których prawo istniało już w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 13 października 2005 r., ewentualnie następcom prawnym użytkowników wieczystych szczegółowo określonych w art. 1 ust. 3 ustawy. W niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało ustanowione umową z dnia 29 listopada 2005 r. na rzecz Z. L. będącej następczynią prawną byłych współwłaścicieli nieruchomości. Umowa ta zawarta w formie aktu notarialnego repertorium A Nr [...] poprzedzona była decyzją nr [...] z dnia [...] września 2003 r. wydaną na podstawie art. art. 7 ust. 1 , 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z. L. bez wątpienia nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] na postawie art. 7 dekretu, a więc w sposób określony w art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, lecz już po dniu 13 października 2005 r. Organ wskazał, że wniosek o wpis użytkowania wieczystego do księgi wieczystej został złożony dnia 30 listopada 2005 r. a powstanie prawa nastąpił dopiero w wyniku uwzględnienia wniosku o wpis i tylko ta data jest miarodajna - przy zastosowaniu art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, dla ustalenia daty powstania prawa użytkowania wieczystego. Bez wpisu prawo użytkowania wieczystego nie powstaje. Organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 4 ustawy, przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r. Skarżąca nabyła użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości na mocy umowy darowizny zawartej w dniu [...] stycznia 2007 r. (Repertorium A Nr [...]) a więc również po dniu [...] października 2005 r. SKO stwierdziło, że bez wątpienia Z. G. jest następcą prawnym Z. L., która uzyskała prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Jednakże, aby skarżąca mogła skutecznie wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jej uprawnienie musiałoby istnieć w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r. Skarżącej nie przysługuje roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości, gdyż nie spełnia ona warunków określonych w art. 1 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. stała się przedmiotem skargi Z. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności poprzez błędną interpretację art. 1 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a tym samym naruszenie konstytucyjnej zasady równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Działanie organu odwoławczego skarżąca uznała za sprzeczne z zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa, wyrażoną w art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło wyrażoną w odwołaniu z dnia 16 grudnia 2011 r. i popartą bogatym orzecznictwem argumentację przemawiającą za pozytywnym rozstrzygnięciem wniosku z dnia 6 września 2007 r. W sposób jednoznaczny organ odwoławczy opowiedział się za wykładnią przepisów ustawy o przekształceniu, zawartą w piśmie uzupełniającym z dnia 10 stycznia 2012 r. i stwierdził, że nie było podstaw prawnych do odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tymczasem Zarząd Dzielnicy [...], wydając w dniu [...] października 2012 r. decyzję rozstrzygającą sprawę po jej ponownym rozpatrzeniu, stwierdził, że strona nie spełnia określonych w ustawie warunków do uznania roszczenia. Z tym poglądem zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonych decyzjach, wydanych po rozpatrzeniu mojego odwołania. W ocenie skarżącej, działanie to stanowi naruszenie art. 1 ustawy o przekształceniu. Skoro bowiem jest następcą prawnym osoby, która uzyskała prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie art. 7 dekretu, to w myśl ust. 3 w związku z ust. 1a pkt 2 art. 1 ustawy o przekształceniu posiada legitymację prawną do wnioskowania o przekształcenie tego prawa w prawo własności. Sytuacji tej nie zmienia okoliczność nabycia prawa użytkowania wieczystego przez babcię po dniu 13 października 2005 r., gdyż ust. 4 przywołanego wyżej artykułu ustawy rozciąga jej zastosowanie m.in. do takiej właśnie sytuacji, tj. do stanu, w którym prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało pierwotnie nabyte w oparciu o art. 7 dekretu dopiero po wejściu w życie ustawy. Takie właśnie stanowisko przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we wcześniejszej decyzji. Taka wykładnia ma mocne oparcie w prostych zasadach logicznego rozumowania, a nadto jest zgodna z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. Jeżeli bowiem ustawodawca objął uprawnieniem do wnioskowania o przekształcenie nie tylko wszystkich użytkowników wieczystych, którzy swoje prawo uzyskali na podstawie art. 7 dekretu, ale także podmioty, będące ich następcami prawnymi, to uznanie, że uprawnienia tego pozbawieni są wyłącznie następcy prawni tych użytkowników dekretowych, którzy prawo użytkowania nabyli po dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu stanowiłoby nieuzasadnioną dyskryminację, będącą oczywistym naruszeniem wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa. W ocenie strony, zarówno następcy prawni użytkowników dekretowych sprzed dnia 13 października 2005 r. jak i następcy prawni użytkowników dekretowych późniejszych charakteryzują się tymi samymi cechami. W obu przypadkach są to wszakże następcy prawni, których ogół praw i obowiązków, wynikających z owego następstwa, a regulowanych w polskim systemie prawnym, jest tożsamy. Przesłanek do zróżnicowania ich statusu prawnego nie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Strona wniosła o rozważenie zasadności skierowania, w trybie art. 193 Konstytucji RP, pytania prawnego w tym przedmiocie do Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie strony, braki w argumentacji SKO, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, a nadto fakt wydania przez organ drugiej instancji w okresie kilku miesięcy skrajnie odmiennych rozstrzygnięć tej samej kwestii w toku tego samego postępowania, stanowią przykład naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa, wynikającej z treści art. 8 k.p.a. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w zaskarżonej decyzji, jak i organ I instancji w decyzji z dnia 23 października 2012 r. prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Za nietrafne uznał Sąd tym samym zarzuty naruszenia przepisu art. 1 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 83). Na wstępie wskazania wymaga, że zasadą, na gruncie powołanej ustawy, jest to, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogą wystąpić osoby będące użytkownikami wieczystymi w dniu 13 października 2005 r. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. (tj. w dniu wejścia w życie ustawy) użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W myśl art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 ustawy, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Zatem, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy, mogą wystąpić następcy prawni osób, które: 1) uzyskały prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu i 2) były użytkownikami wieczystymi w dniu 13 października 2005 r. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że nie ma tu znaczenia ani data wydania decyzji na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., ani też data zawarcia aktu notarialnego o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Elementem niezbędnym powstania prawa użytkowania wieczystego jest bowiem wpis użytkowania wieczystego do księgi wieczystej. Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), sprzedaż albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. Stosownie zaś do art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o dokonanie wpisu. Wpis do księgi wieczystej ma więc charakter konstytutywny i od tej daty należy liczyć okres, na który grunt oddano w użytkowanie wieczyste (v. G.Bieniek [w:] G.Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna., Warszawa 2011, str. 876; uchwała SN z dnia 21 maja 2002 r. sygn. akt III CZP 29/02, OSNC 6/03, poz. 76). W sprawie jest bezsporne, że Z. L. uzyskała użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Niesporne jest również, że Z. L. użytkownikiem wieczystym nie była w dniu 13 października 2005 r. Akt notarialny z Z. L. zawarty został w dniu [...] listopada 2005 r., zaś samo ujawnienie prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej nastąpiło w dniu 30 listopada 2005 r. Z. L. nie należy więc do osób, o których mowa w przepisie art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Tym samym, słusznie organ stwierdził, że brak było w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania wobec wnioskodawczyni Z. G. (wnuczki Z. L.) – która umową darowizny zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] stycznia 2007 r. nabyła prawo użytkowania wieczystego od Z. L. – przepisu art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Jednocześnie wskazania wymaga, że w przypadku uzyskania prawa użytkowania wieczystego, na podstawie art. 7 dekretu, jednakże po dniu 13 października 2005 r., ustawodawca przyznał uprawnienie do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jednakże tylko osobom, które to prawo w ten sposób uzyskały. Zgodnie bowiem z przepisem art. 1 ust. 4 ustawy, przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r. Powołany przepis stanowi wyjątek od ustanowionej w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. zasady, zgodnie z którą uprawnienie żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługuje osobom będącym użytkownikami wieczystymi w dniu 13 października 2005 r. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 99/12, zgodnie z którym, z przepisu art. 1 ust. 4 powołanej ustawy w żaden sposób nie wynika, aby prawo żądania przekształcenia przysługiwało następcom prawnym osób, które nabyły prawo użytkowania wieczystego (na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r.) po dniu 13 października 2005 r. W ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że skarżącej nie przysługuje roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, gdyż ustawodawca takiego uprawnienia następcom prawnych osób, które stały się użytkownikami wieczystymi po dniu 13 października 2005 r. (także w przypadku, gdy użytkowanie wieczyste uzyskane zostało na podstawie art. 7 dekretu), nie przyznał. Przyznał je wyłącznie osobom, które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu i stały się użytkownikami wieczystymi po dniu 13 października 2005 r. Pamiętać należy, że generalne uprawnienie żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przez osoby, w stosunku do których wydana została decyzja na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., wiąże się ściśle z realizacją wniosku dekretowego. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie można mówić o naruszeniu art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z tego względu, Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Równe traktowanie uzależnione jest od znajdowania się poszczególnych adresatów normy prawnej w takiej samej sytuacji faktycznej. Na gruncie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. zasadą jest uprawnienie żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przez osoby, które były użytkownikami wieczystymi w dniu 13 października 2005 r. W odniesieniu do takich tylko użytkowników wieczystych ustawodawca rozszerzył uprawnienie żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, na następców prawnych (art. 1 ust. 3 ustawy). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., Sąd wskazuje, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie jest on zasadny. Okoliczność, iż SKO w W. pierwotnie w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. wyraziło pogląd, iż wnioskodawczyni może być uznana za osobę spełniającą przesłanki uprawniające do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, albowiem decyzja SKO z dnia [...] marca 2012 r. była decyzją kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pogląd prawny wyrażony w decyzji kasacyjnej nie wiązał organu I instancji, który samodzielnie dokonuje wykładni i stosuje przepisy prawa materialnego. Instytucja decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 k.p.a. stosowana winna być wówczas, gdy decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej wyjaśnienie. Rozpoznając sprawę, każdy z organów, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji dokonuje wykładni przepisów prawa samodzielnie, z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Tak więc okoliczność, że SKO w W., gdy po raz kolejny rozpoznawało sprawę w drugiej instancji, wyraziło odmienny pogląd, nie wpływa na prawidłowość zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., jak i decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.