I SA/Wa 1736/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Iwona Maciejuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Na Rzecz Miast - Ogrodów w M. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia bonifikaty od ceny zabudowanej nieruchomości oddala skargę. Rada Miasta M. uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. wyraziła zgodę na obniżenie bonifikaty do wartości 10% liczonej od ceny zabudowanej nieruchomości, ustalonej na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącej własność Gminy M., położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 25 ust. 1 i art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie Na Rzecz Miast – Ogrodów w M., żądając stwierdzenia jej nieważności. Dla porządku jedynie zaznaczyć w tym miejscu należy, że przedmiotem skargi była jeszcze jedna uchwała Rady Miasta M. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], jednakże w tym zakresie została ona wyłączona do osobnego postępowania i zarejestrowana pod sygn. I SA/Wa 1735/12. Zastrzeżenie to jest ważne o tyle, że argumentacja skarg jest częściowo wspólna. W odniesieniu do uchwały nr [...] skarżące Stowarzyszenie podniosło między innymi, że podczas głosowania nad nią naruszony został art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, gdyż w głosowaniu brała udział radna B. U., która nie powinna w nim uczestniczyć. B. U. głosowała pozytywnie za uchwałą, jednocześnie będąc udziałowcem w Prywatnej Szkole Podstawowej w M., a w skład Rady Nadzorczej tej szkoły wchodzi M. U. Szkoła ta znalazła się na liście oferentów zainteresowanych nabyciem zabytkowej nieruchomości [...]. Na posiedzeniu Komisji Budżetu i Inwestycji, której przewodniczącą jest B. U., punkt dotyczący uchwały nr [...] został wprowadzony dopiero na posiedzeniu Komisji. Zatem radni nie mieli nawet możliwości zapoznania się wcześniejszego z materiałami w sprawie i ich analizy. Podobnie osoby i organizacje społeczne zainteresowane losami tej zabytkowej nieruchomości stanowiącej dobro publiczne, własność gminy M. W dniu następnym miała miejsce Sesja Rady Miasta. Uchwała ta dotyczyła bonifikaty 10% od ceny sprzedaży [...]. Uchwala ta nie była przedmiotem opinii i analiz innych komisji w związku z trybem jej wprowadzenia pod obrady w czasie Komisji Budżetu i Inwestycji w dniu 27 czerwca 2011 r. (w przeddzień sesji Rady Miasta). Zdaniem Stowarzyszenia uchwały RM zostały podjęte z naruszeniem prawa, zwłaszcza wadliwy był tryb ich podejmowania. Uchwały dotyczą unikalnej zabytkowej nieruchomości położonej w mieście - ogrodzie M. Sprzedaż nieruchomości jest kwestią wielce kontrowersyjną zwłaszcza w świetle wieloletnich zaniedbań ze strony samorządu w kwestii ochrony i opieki nad obiektem, jak również wcześniejszych ustaleń, iż wykonany zostanie najpierw m.p.z.p. [...]. Dokumenty przedstawione radnym w związku ze sprzedażą nieruchomości także wzbudziły kontrowersje i niejasności. Uchwałę o bonifikacie wprowadzono w ostatniej chwili. Przekazano radnym tylko wyciąg z operatu szacunkowego nieruchomości a nie pełen dokument. Przed decydującym o sprawie posiedzeniem, mimo ustaleń, odmówiono Stowarzyszeniu dostępu do informacji, tj. odmówiono możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym, mimo iż Stowarzyszenie ze względu na swoje cele działania jest żywotnie zainteresowane zabytkowym [...]. Opracowało także społeczną koncepcję jego zagospodarowania jako alternatywę dla sprzedaży obiektu. Skarżące stowarzyszenie wskazało, że jako organizacja społeczna powstało w 2005 r., przede wszystkim pod wpływem troski o [...] – unikalny na skalę europejską lokalny zabytek, podejmując szereg działań na rzecz tego obiektu, między innymi opracowanie koncepcji zagospodarowania obiektu, by pozostał we władaniu samorządu, a jego potencjał służył wszystkim mieszkańcom. W odpowiedzi na skargę udzielonej przez Przewodniczącą Rady Miasta M. wniesiono o jej oddalenie. Rada stanęła na stanowisku, że kwestionowana uchwała nie podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie dotyczy spraw publicznych. Ponadto skarżące Stowarzyszenie nie wykazało naruszenia przez uchwałę swojego interesu prawnego. Nie został naruszony również art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, gdyż radna B. U. nie podlegała wyłączeniu z głosowania nad zaskarżoną uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na początku należy jednak wyjaśnić pewną kwestię proceduralną. Otóż w przeszłości w orzecznictwie sądów administracyjnych występowały wątpliwości co do tego, czy w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy, która jako organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, jest stroną w tej sprawie, zdolność sądową i zdolność procesową ma rada gminy, czy wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta). Wątpliwości te rozstrzygnęła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, zgodnie z którą "W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej" (LEX nr 1225396). W niniejszej sprawie odpowiedzi na skargę udzieliła Przewodnicząca Rady Miasta M., w imieniu Rady Miasta, a zawiadomienie o rozprawie zostało wystosowane do Rady Miasta. Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. stawiły się jednak, obok przedstawicielki skarżącego Stowarzyszenia, dwie osoby działające w imieniu Burmistrza M., którym Burmistrz udzielił pełnomocnictwa do działania w tej sprawie. Mając na uwadze treść powyższej uchwały z [...] listopada 2012 r., na pytanie sądu pełnomocnicy Miasta M. oświadczyli do protokołu rozprawy, że Burmistrz M. zapoznał się z treścią skargi i odpowiedzi na skargę, popiera stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę i wyraża zgodę na prowadzenie rozprawy w dniu dzisiejszym. Mając to na uwadze sąd uznał, że nie było przeszkód do rozpoznania skargi. Odnosząc się zaś do istoty skargi zauważyć należy, że została ona wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej: u.s.g.). Przepis ten ma następujące brzmienie: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego." Przedmiotem skargi jest natomiast uchwała Rady Miasta M. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. wyrażająca zgodę na obniżenie bonifikaty do wartości 10% liczonej od ceny zabudowanej nieruchomości, ustalonej na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącej własność Gminy M., położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...]. Sąd uznał, że Stowarzyszenie Na Rzecz Miast – Ogrodów w M. pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. (złożonym w gminie dnia następnego) wypełniło warunek wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarga została wniesiona w dniu 24 sierpnia 2012 r., a zatem w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a., i jako taka jest dopuszczalna. Na początku należało jednak rozważyć, jak kształtuje się legitymacja skargowa organizacji społecznej, jaką jest Stowarzyszenie Na Rzecz Miast – Ogrodów w M., w przypadku skargi na uchwałę rady gminy, wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Różni się ona bowiem od tej na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a. Stosowanie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Legitymację skargową określono w powyższym przepisie przez wyróżnienie atrybutu interesu prawnego (legitymacja materialna) oraz wskazanie podmiotów, które mimo braku takiego interesu, są uprawnione do wniesienia skargi (legitymacja formalna). Tym ostatnim podmiotom przyznana została legitymacja skargowa ze względu na funkcje, do których zostały powołane. Skarga do sądu administracyjnego jest dla nich jednym z instrumentów umożliwiających realizację postawionych przed nimi zadań. Do tych podmiotów – oprócz prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw Dziecka – zalicza się również organizację społeczną w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, z zastrzeżeniem jednak, że brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Na gruncie tego przepisu (art. 50 ust. 1 p.p.s.a.) legitymacja skargowa organizacji społecznej służy więc realizacji interesów prawnych innych osób, przez co jednak organizacja społeczna realizuje cele społeczne określone zakresem jej statutowej działalności. Inaczej jest na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi lex specialis w odniesieniu do art. 50 ust. 1 p.p.s.a. Tutaj legitymacja skargowa również organizacji społecznej musi być oparta o naruszenie jej własnego interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowaną uchwałą lub zarządzeniem organu gminy. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 i 2a u.s.g. nie jest skargą powszechną. Można ją wnieść z powołaniem się na naruszenie własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego. Wykluczone jest skarżenie uchwały lub zarządzenia na podstawie powołanego przepisu, ale w interesie bliżej nieoznaczonych osób (G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc: Samorząd gminny. Komentarz, Warszawa 2005, teza 3 do art. 101 u.s.g.). Co prawda skarga może być wniesiona w imieniu własnym lub w imieniu grupy mieszkańców, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (art. 101 ust. 2a), ale w niniejszej sprawie z tym drugim przypadkiem nie mamy do czynienia. Inaczej mówiąc, skarga oparta na art. 101 ust. 1 i ust. 2a u.s.g. musi odnosić się do takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danego podmiotu (wyrok NSA z 4 marca 2009 r., I OSK 1157/08). Tak więc dla uznania legitymacji skargowej organizacji społecznej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest wystarczające wyłącznie powiązanie przedmiotu kwestionowanej uchwały lub zarządzenia z celami statutowymi i z zakresem działania organizacji, lecz konieczne jest wykazanie naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia. Taka przesłanka (związek przedmiotu uchwały z celami statutowymi i z zakresem działania organizacji społecznej) byłaby wystarczająca co najwyżej do przyłączenia się organizacji społecznej do skargi wniesionej przez inny podmiot (zob. art. 25 § 4, art. 26 § 1 i art. 33 § 2 p.p.s.a.), dochodzący ochrony własnego interesu prawnego lub uprawnienia. To zaś oznacza, że dla uwzględnienia skargi Stowarzyszenie Na Rzecz Miast – Ogrodów w M. musiałoby wykazać, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną Stowarzyszenia przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony (zob. wyrok NSA z dnia 19.06.2012 r., II OSK 790/12, LEX nr 1212683). Jeśli przedmiotem kwestionowanej uchwały było wyrażenie zgody na obniżenie bonifikaty od ceny sprzedaży zabudowanej zabytkowej nieruchomości, to Stowarzyszenie musiałoby wykazać, że narusza to jego interes prawny lub uprawnienie. Tak rozumianego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżące Stowarzyszenie nie wykazało. Natomiast zarzuty dotyczące wadliwości co do trybu podjęcia uchwały miałyby znaczenie tylko wówczas, gdyby wystąpił ich bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku Stowarzyszenia, wynikającego z prawa materialnego, czego skarga nie wykazała. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddalił.