II SA/Rz 114/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uznania wypłaconego świadczenia z funduszu alimentacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane i zwrotu świadczenia alimentacyjnego nienależnie pobranego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygn. II SA/Rz 114/13 Uzasadnienie Przedmiotem skargi B. R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO, Kolegium) z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w sprawie uznania wypłaconego świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości 210, 00 zł za świadczenia nienależnie pobrane oraz żądanie jego zwrotu. W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) w związku z art. 2 pkt 7 lit. a, art. 9 ust. 1, art. 23 ust. 1, 5, 6 i 7 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1 poz. 7 ze zm. określanej dalej jako ustawa). Sąd ustalił następujący stan faktyczny sprawy; Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Starosta [...] przyznał B. R. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 października 2011 r. do 30 września 2012 r. na rzecz syna A. R. w wysokości 210, 00 zł miesięcznie. Decyzja zawierała pouczenie, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskaniu, utraty dochodu albo innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, którzy złożyli wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu są zobowiązani do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie. W dniu 22 października 2012 r. B. R. przedłożyła zaświadczenie z Zespołu Szkół A., na podstawie którego ustalono, że w dniu 9 lipca 2012 r., jej syn A. R. wybrał dokumenty z w/w placówki. W związku z powyższym Starosta pismem z dnia 22 października 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych i żądania ich zwrotu. Razem z w/w zaświadczeniem skarżąca przedłożyła także zaświadczenie Zespołu Szkół B. z dnia 7 września 2012 r., z którego wynikaj, że A. R. jest uczniem 1 klasy ZSZ Nr [...] w roku szkolnym 2012/2013, a nauka trwa 3 lata, tj. do czerwca 2015 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Starosta [...] w pkt 1. uznał wypłacone B. R. na podstawie w/w decyzji z dnia [...] października 2011 r. w okresie od 1 sierpnia 2012 r., do 31 sierpnia 2012 r. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości 210, 00 zł za świadczenie nienależnie pobrane, w pkt 2. zażądał zwrotu nienależnie pobranych świadczeń za okres od 1 sierpnia 2012 r. do 31 sierpnia 2012 r. w wysokości 210, 00 zł wraz z ustawowymi odsetkami, które za okres od 1 września 2012 r. (tj. pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego) do dnia 8 listopada 2012 r. (tj. dnia wydania decyzji) wynoszą 5, 15 zł oraz dalszymi odsetkami ustawowymi do dnia zapłaty. W uzasadnieniu wskazał, że A. R. w dniu 16 maja 2012 r. ukończył 18 rok życia zaś z dniem 9 lipca 2012 r. zrezygnował z nauki w Zespole Szkół A., w związku z tym od dnia 10 lipca 2012 r. B. R. nie posiada prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na w/w dziecko. Starosta podniósł, że nie poinformowała ona organu o zakończeniu nauki przez syna, a w okresie od 1 sierpnia do 31 sierpnia 2012 r. pobrała z funduszu alimentacyjnego świadczenie, do którego nie przysługiwało jej prawo. Uznał, że przedmiotowe świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym. W odwołaniu B. R. nie zgodziła się z decyzją, podniosząc że przedmiotowe świadczenie jest należne i wniosła o zmianę decyzji. Wskazała, że pracownicy organu nie zrozumieli jej, gdy tłumaczyła, że syn przeniósł się do innej szkoły. Strona opisała w sposób szczegółowy trudną sytuację materialną i rodzinną, a także załączyła zaświadczenie, z którego wynikało, że A. R. jest uczniem Zespołu Szkół B. od dnia 9 lipca 20132 r.. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym SKO, powołaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniosło że co prawda Starosta nie odniósł się do przedstawionych przez stronę dokumentów o podjęciu nauki przez syna i nie przeanalizował sytuacji materialnej rodziny (wskazujących na szczególną sytuację zdrowotną i dochodową strony), lecz te uchybienia nie mają jednak żadnego wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Kolegium podniosło, że nie budzi wątpliwości, że za okres od 1 sierpnia 2012 r. do 31 sierpnia 2012 r. odwołująca się pobrała świadczenie z funduszu alimentacyjnego, mimo, że nie przysługiwało jej do tego prawo, gdyż syn nie był w tym czasie uczniem. W związku z tym pobrane świadczenie uznało za nienależnie pobrane. Konkludując wskazało, że podniesione przez stronę zarzuty dotyczące trudnej sytuacji ekonomicznej i zdrowotnej są niewątpliwe zasadne, ale nie mogą być uwzględnione przez organ odwoławczy. W skardze B. R. nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją i wskazała, że nie jest prawdą, że jej syn nie był uczniem, gdyż rok szkolny zakończył w czerwcu 2012 r. i prawo do alimentów przysługiwało mu jeszcze przez okres wakacyjny. W jej ocenie nie wystąpiła przerwa w pojęciu ucznia, skoro syn zakończył naukę w jednej szkole i automatycznie zastał przyjęty w poczet uczniów do innej szkoły (w dniu 9 lipca 2012 r. przeniósł się z jednej szkoły do drugiej). w związku z tym nie nastąpiła w ogóle przerwa w nauce. Podobnie jak w odwołaniu przedstawiła swoją trudną sytuację rodzinną i materialną. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpatrzeniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w tym także z przyczyn, które zostały wzięte pod uwagę z urzędu. Nie jest sporny wyżej przedstawiony stan faktyczny za wyjątkiem okoliczności czy po rezygnacji z dalszej nauki w Zespole Szkół A. i wybraniu w dniu 9 lipca 2012 r. dokumentów, mimo przeniesienia i złożenia ich do Zespołu Szkół B. tego samego dnia oraz przyjęcia go do tej ostatniej szkoły także w dniu 9 lipca 2012 r., przestał być osobą uprawnioną do alimentów, a co za tym idzie czy świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone za miesiąc sierpień 2012 r. było świadczeniem nienależnie pobranym. W ocenie Sądu organy obydwu instancji okoliczności tej nie wyjaśniły w sposób, który narzuca zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, którym dysponowały. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przesłanki konieczne do rozstrzygnięcia sprawy wyznaczają normy prawa materialnego. W niniejszej sprawie takimi normami są przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia, albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – bezterminowo. Stosownie do art. 2 pkt 11 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o osobie uprawnionej – oznacza to osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Według art. 2 pkt 13 ilekroć w ustawie jest mowa o szkole – oznacza to szkołę podstawową, gimnazjum, szkołę ponadpodstawową i ponadgimnazjalną oraz szkołę artystyczną, w której jest realizowany obowiązek szkolny i obowiązek nauki (...). Z kolei w art. 2 pkt 7 ustawy zdefiniowano na jej użytek pojęcie nienależnie pobranego świadczenia jako świadczenia z funduszu alimentacyjnego: a) wypłaconego mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, c) _@POCZ@__@KON@_wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, d) _@POCZ@__@KON@_wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów. W niniejszej sprawie organ I instancji wbrew wyżej przytoczonym przepisom postępowania administracyjnegoW niniejszej sprawie organ I instancji wbrew wyżej przytoczonym przepisom postępowania administracyjnego zaniechał wyjaśnienia od kiedy A. R. jest uczniem Zespołu Szkół B., zaś organ odwoławczy, mimo załączenia przez skarżącą zaświadczenia jednoznacznie wykazującego tę okoliczność, skwitował powyższe, że w okresie od 1 – 31 sierpnia 2012 r. jej syn nie był uczniem a do przedstawionego przez nią dokumentu o podjęciu nauki przez syna Burmistrz Miasta [...] co prawda się nie odniósł, ale uchybienia te nie mają żadnego wpływu na wydane rozstrzygnięcie. SKO zupełnie pominęło treść zaświadczenia szkoły załączonego do odwołania, co dodatkowo narusza art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane przez Sąd naruszenia prawa procesowego przez organy obydwu instancji w świetle powołanych przepisów prawa materialnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie bowiem, że A. R. od dnia 9 lipca 2012 r. był uczeniem klasy 1 Zespołu Szkół B. czyni argumentację organu zupełnie oderwaną od przepisów ustawy. Kolejnym uchybieniem organów było rozstrzygnięcie w jednej decyzji zarówno kwestii ustalenia, że określone świadczenie było świadczeniem nienależnie pobranym oraz o zwrocie tego świadczenia wraz z odsetkami. Należy wskazać, że brzmienie art. 23 ust. 1 ustawy skłania do wniosku, że nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. W myśl przywołanego przepisu, do zwrotu jest obowiązana osoba, która pobrała nienależnie świadczenie. Dopiero zatem, gdy decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane stanie się ostateczna, można mówić o takim świadczeniu i w efekcie nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych sprawach równocześnie, w jednej decyzji. Podobny pogląd jest wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle analogicznej regulacji instytucji zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a w ocenie Sądu, brak racjonalnych podstaw, aby analogiczne regulacje ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) – zbieżne tak treściowo (konstrukcyjnie), jak i funkcjonalnie (celowościowo) – wykładać i stosować w różny sposób (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 05.12.2012 r., IV SA/Po 1020/12, CBOSA, i tam przywołane orzecznictwo). Wspomniane rozróżnienie jest nie tylko powszechnie przyjmowane na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych (zob. np.: wyrok NSA z 14.12.2009 r., sygn. akt I OSK 826/09, CBOSA; wyrok NSA z 04.10.2011 r., I OSK 762/11, CBOSA: wyrok NSA z 27.10.2010 r., I OSK 981/10, CBOSA), ale także upowszechnia się na tle analogicznej pod względem konstrukcyjnym i funkcjonalnym regulacji ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (zob. np.: wyrok WSA w Poznaniu z 22.10.2010 r., II SA/Po 478/10, CBOSA; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 633/11, wyrok WSA w Białymstoku z 10.07.2012 r., II SA/Bk 441/12, CBOSA). Pogląd o konieczności przeprowadzenia takiego rozróżnienia oraz o dopuszczalności orzekania o zwrocie świadczeń jedynie co do "świadczeń nienależnie pobranych" w wyżej przedstawionym rozumieniu Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. Konkludując, w świetle art. 23 ust. 1 ustawy niezbędne jest przeprowadzenie kolejno dwu oddzielnych postępowań i wydanie dwóch odrębnych rozstrzygnięć: (1) najpierw - w sprawie uznania alimentów za nienależnie pobrane oraz (2) następnie -w sprawie nakazania zwrotu takich alimentów. Stwierdzone naruszenia prawa obligowały Sąd do uchylenia decyzji organów obydwu instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organy rozpatrzą zebrany w sprawie materiał dowodowy i ustalą czy A. R. od dnia 9 lipca 2012 r. był uczniem Zespołu Szkół B., wskazując przy tym w oparciu o jakie dowody dokonano konkretnych ustaleń i ewentualnie dlaczego nie dano wiary treści zaświadczenia z dnia 23 listopada 2012 r. Po dokonaniu stosownych ustaleń wydadzą decyzję adekwatną do ustalonych okoliczności, mając przy tym na uwadze uwagi poczynione przez Sąd. W pkt II wyroku Sad orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.