II SA/Gl 1216/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie - Zdrój z dnia 23 marca 2005 r. nr XXX/641/2005 w przedmiocie udzielania bonifikat przy sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Dnia 23 marca 2005 r. Rada Miejska w Jastrzębiu- Zdroju podjęła uchwałę nr XXX/641/2005 w sprawie udzielania bonifikat przy sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta Jastrzębia-Zdroju, która została następnie zmieniona uchwałą nr XXXIX/847/2005 Rady Miasta Jastrzębie z dnia 15 grudnia 2005 r. W podstawie prawnej uchwały z dnia 23 marca 2005r. Rada powołała art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i ust. 2 pkt 15 , a także art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. – dalej zwanej u.s.g. ) oraz art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.- dalej zwanej u.g.n.), a także art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Uchwała ta została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Śląskiego ( Nr 59, poz. 1483) i weszła w życie w dniu 28 maja 2005 r. W § 1 tej uchwały Rada Miejska postanowiła, że sprzedaż lokalu mieszkalnego oraz udzielenie bonifikaty może nastąpić wyłącznie na rzecz najemcy, który złożył wniosek o wykup tego lokalu. W § 2 uchwały Rada wyraziła zaś zgodę na udzielenie przez Prezydenta Miasta bonifikat od ceny lokalu mieszkalnego: 1) do 75% przy sprzedaży za gotówkę dla najemców, którzy wpłacali kaucje mieszkaniowe, 2) do 60%, jeśli następuje sprzedaż za gotówkę dla najemców, którzy takiej kaucji nie wpłacali. Jednocześnie w paragrafie tym zastrzeżono, że "warunkiem skorzystania przez najemców, którzy wpłacali kaucję mieszkaniową, z bonifikaty przy sprzedaży lokalu, jest pisemne zrzeczenie się przez niego roszczenia o zwrot kaucji mieszkaniowej, złożone najpóźniej w dniu złożenia wniosku". Pismem z dnia 7 września 2012 r. Wojewoda Śląski działając w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej na wstępie uchwały w części określonej w § 2 zdaniu drugim, jako niezgodnej z art. 6 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (j. t. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 – dalej zwanej ustawą o ochronie praw lokatorów). W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał na możliwość regulowania w uchwale rady gminy kwestii bonifikat udzielanych przy sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy z uwzględnieniem ogólnych zasad zbywania nieruchomości określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały właściwy organ mógł udzielić za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej stosownie do art. 68 ust. 3, jeżeli nieruchomość była sprzedawana jako lokal mieszkalny w drodze bezprzetargowej. Wojewoda podkreślił, że uchwała Rady Miasta Jastrzębie podjęta w sprawie udzielania bonifikat przy sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta Jastrzębie –Zdrój stanowiła akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. W ocenie organu nadzoru uregulowanie zawarte w § 2 zd. 2 przedmiotowej uchwały narusza jednak obowiązujący porządek prawny, bowiem powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie uprawniają rady gminy do regulowania w drodze uchwały kwestii zwrotu kaucji mieszkaniowej, w tym określania zasad rozliczania się z tego tytułu. Zasady te zostały uregulowane w art. 6 i art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów. W świetle tych przepisów zasadą jest, że w przypadku opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę kaucja po potraceniu ewentualnych należności wynikających z tytułu najmu podlega zwrotowi i to bez względu na datę wpłacenia kaucji ( art. 6 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 36 ust. 1 ustawy). Tym samym skoro zasady rozliczania kaucji mieszkaniowej zostały uregulowane w ustawie to należało stwierdzić, że Rada Miejska w Jastrzębiu Zdroju przekroczyła swoje kompetencje ustanawiając przepis wydany bez podstawy prawnej, a tym samym naruszyła zasadę legalizmu określoną w art. 7 Konstytucji R.P. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda Śląski powołał się na wyroki WSA w Gliwicach z dnia 11 września 2006 r., II SA/Gl 1058/05 (opublikowany w ZNSA 2007/3/104) oraz z dnia 6 października 2008 r., II SA/Gl 1058/05, a także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2006r., II SA/Wr 453/06. Odpowiadając na skargę Miasto Jastrzębie - Zdrój, reprezentowane przez adwokata L. K., działającego w oparciu o pełnomocnictwo udzielone mu przez Prezydenta Miasta Jastrzębie- Zdrój, wniosło o jej oddalenie. W ocenie gminy zakwestionowane przez Wojewodę rozwiązanie zastosowane w zaskarżonej uchwale było uzasadnione potrzebą równego traktowania nabywców lokali, bowiem podobną bonifikatę winni otrzymywać zarówno najemcy, którzy nie wnosili kaucji mieszkaniowej, jaki ci którzy taką kaucje wnieśli. Dlatego 15 % różnica w wysokości udzielonej bonifikaty była równoważona zatrzymaniem kaucji. Otrzymanie bonifikaty w wysokości 75% i dodatkowe ubieganie się o zwrot wpłaconej kaucji należy uznać za działanie niezgodne z zasadami współżycia społecznego. Domaganie się zwrotu kaucji w sytuacji, gdy najemca lokalu uzyskał jego prawo własności za ¼ jego wartości, nie może zostać uznane za wykonywanie prawa podmiotowego lecz jego nadużycie, które nie może korzystać z ochrony prawnej. W konsekwencji zamieszczenie w uchwale przepisu nakazującego zrzeczenie się roszczenia o wypłatę kaucji mieszkaniowej było zgodne z przepisami, nie może bowiem dochodzić do sytuacji, że najemca otrzymuje zniżkę w wysokości 75 % oraz dalszą zniżkę w postaci zwrotu kaucji. Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. pełnomocnik gminy ponownie podtrzymał wniosek o oddalenie skargi podnosząc, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała rady gminy w zakresie zasad zarządu mieniem gminy jest aktem prawa miejscowego. Nie może być więc kwestionowane, że uchwała Rady Miejskiej w Jastrzębiu Zdroju z dnia 23 marca 2005 r. zmieniona uchwałą z dnia 15 grudnia 2005 r. i opublikowana w Dz. Urz. Woj. Śląskiego Nr 9, poz. 353 posiada właśnie taki charakter. Rozważając dopuszczalność skargi na opisaną uchwałę wskazać trzeba, że wniesiono ją w trybie przepisu art. 93 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tej regulacji organ nadzorujący działalność gminy, którym w kontrolowanej sprawie był Wojewoda Śląski, po upływie terminu określonego w art. 91 ust. 1 tej ustawy nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, może jednak taką uchwałę zaskarżyć do sądu administracyjnego. W tym przypadku organ ten nie jest związany żadnym terminem ograniczającym możliwość wniesienia skargi przewidzianym w art. 53 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- dalej zwanej p.p.s.a), ani też terminami wskazanymi w u.s.g. ( por. w tej kwestii m.in. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05 ). Dodać również należy, że dopuszczalna jest skarga na akt prawa miejscowego, który już nie obowiązuje, bowiem został zmieniony czy uchylony, jeżeli akt ten może być stosowany do okresu jego obowiązywania (por. m.in. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., W 5/94 ). Przechodząc do oceny legalności kontrolowanej uchwały podzielić należy stanowisko Wojewody Śląskiego, że powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie uprawniały Rady Miasta Jastrzębia Zdroju do uregulowania w drodze uchwały kwestii zwrotu kaucji mieszkaniowej, w tym określania zasad rozliczania się z tego tytułu. Zasady zwracania wpłaconej kaucji oraz określania wysokości podlegającej zwrotowi kwoty regulują przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów. Stosownie do art. 6 ust. 4 tej ustawy kaucja podlega zwrotowi w ciągu miesiąca od dnia opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę po potrąceniu należności wynajmującego z tytułu najmu. Kwestię zwrotu zwaloryzowanej kaucji mieszkaniowej pobranej w przeszłości reguluje natomiast art. 36 omawianej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego art. kaucja wpłacona przez najemcę przed dniem 12 listopada 1994 r. pomniejszona o ewentualne należności wynajmującego z tytułu najmu, podlega zwrotowi w ciągu miesiąca od dnia opróżnienia tego lokalu przez najemcę lub nabycia jego własności przez najemcę. W myśl natomiast art. 36 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów kaucja wpłacona przez najemcę w okresie obowiązywania ustawy z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) podlega zwrotowi w zwaloryzowanej kwocie odpowiadającej przyjętemu przy jej wpłacaniu procentowi wartości odtworzeniowej lokalu obowiązującej w dniu jej zwrotu, w terminie określonym w ust. 1. Zwrócona kaucja nie może być jednak niższa od kwoty kaucji wpłaconej przez najemcę. W świetle powołanych unormowań zasadą jest zatem, że w przypadku opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę kaucja po potrąceniu ewentualnych należności wynikających z tytułu najmu lokalu podlega zwrotowi i to bez względu na datę wpłacenia kaucji. W orzecznictwie wskazano, że z uwagi na różne okresy nawiązywania stosunków najmu lokalu i konieczności urealnienia wartości wpłaconych przez najemców kaucji ustawodawca przewidział trzy reżimy zwrotu tych świadczeń. Pierwszy dotyczy kaucji wpłaconych przed dniem 12 listopada 1994 r., czyli dniem wejścia w życie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Nie może budzić wątpliwości, że w takim wypadku zwrot kaucji winien nastąpić po dokonaniu waloryzacji na podstawie przepisów ogólnych prawa cywilnego. Drugi reżim dotyczy kaucji wpłaconych w okresie obowiązywania ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, tj. w okresie od 12 listopada 1994 r. do 10 lipca 2001 r. Kaucja podlega zwrotowi w zwaloryzowanej kwocie odpowiadającej przyjętemu przy jej wpłaceniu procentowi wartości odtworzeniowej lokalu obowiązującej w dniu jej zwrotu. Wreszcie trzeci obejmuje kaucje wpłacone po ostatnio wymienionej dacie, a zwaloryzowana kwota kaucji winna odpowiadać iloczynowi kwoty miesięcznego czynszu obowiązującego w dniu zwrotu i krotności czynszu przyjętej przy pobieraniu kaucji (por. powołany przez Wojewodę wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 września 2006 r., II SA/Gl 1058/05). Z analizy przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących zasady gospodarowania gminnym zasobem komunalnym, w tym sprzedaży gminnych lokali mieszkalnych należy wywieść wniosek, że brak jest podstaw do regulowania przez radę gminy w drodze uchwały kwestii zwrotu kaucji i rozliczeń z tego tytułu. W szczególności dotyczy to sytuacji, gdy do sprzedaży mieszkania komunalnego dochodzi przy zastosowaniu bonifikaty, o której mowa w art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. Dodać trzeba, że ostatnio wymieniony przepis w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia kontrolowanej uchwały upoważniał jedynie organ wykonawczy gminy do udzielenia, za zgodą rady gminy, bonifikaty od ceny nieruchomości przy sprzedaży nieruchomości jako lokal mieszkalny, natomiast zasady dotyczące rozliczania kaucji mieszkaniowej w związku z nabyciem przez najemcę własności lokalu mieszkalnego zostały w całości uregulowane w przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów. Przepisy tej ostatniej ustawy nie pozostawiają jednocześnie wątpliwości, że zwrot kaucji mieszkaniowej przysługuje najemcy także przy sprzedaży przez wynajmującego mieszkania po udzieleniu bonifikaty. Tym samym skoro Rada Miejska w Jastrzębiu Zdroju w zaskarżonej uchwale uregulowała w sposób odmienny niż w ustawie sposób rozliczania kaucji przy sprzedaży najemcy lokalu mieszkalnego, to przepis ten należy uznać jako wydany bez upoważnienia ustawowego i z obrazą bezwzględnie obowiązujących norm art. 6 ust. 4 i art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów. Trafnie wskazał więc organ nadzoru, że organ stanowiący gminy Jastrzębie –Zdrój naruszył określoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę praworządności zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z uwagi na treść zaskarżonej uchwały, a także mając na uwadze okoliczność, że zaskarżone przez Wojewodę Śląskiego unormowanie § 2 zd. 2 uchwały z dnia 23 marca 2005 r. z uwagi na jego redakcję należy stosować łącznie z całym § 2 tej uchwały, Sąd uznał za konieczne objąć kontrolą cały zaskarżony akt, do czego upoważnia go przepis art. 134 ust. 1 p.p.s.a. Stosownie bowiem do tego przepisu sąd rozstrzygając w granicach sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Konieczność poszerzenia zakresu kontroli okazała się niezbędna także z uwagi na argumentację organu wyrażoną w odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi tej zasadnie bowiem wskazano na brak prawnych podstaw do różnicowania stawek bonifikaty w zależności od tego czy najemcy ubiegający się o kupno zajmowanego lokalu mieszkalnego byli zobowiązani do wpłacenia kaucji mieszkaniowej, czy też nie. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że pozostawienie w obrocie prawnym tego rodzaju kryterium zróżnicowania sytuacji prawnej najemców lokali mieszkalnych znajdujących się w gminnym zasobie nieruchomości Miasta Jastrzębie-Zdrój naruszałoby wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P. zasadę równości wobec prawa. Z obowiązku dodać wreszcie trzeba, że w myśl art. 68 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały właściwy organ mógł udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość była sprzedawana w przypadkach określonych w tym przepisie. Z regulacji tej wynikało, że w przypadku nieruchomości znajdujących się w gminny zasobie udzielenie bonifikaty pozostawione było wówczas uznaniu organu wykonawczego gminy. Dotyczyło to zarówno możliwości udzielenia bonifikaty, jej zakresu oraz wysokości (odmienne regulacje dotyczyły jedynie nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków – art. 68 ust. 3 u.g.n.). Samo udzielenie bonifikaty miało natomiast charakter indywidualny. Oznacza to, że w przypadku zbywania lokali mieszkalnych czy innych nieruchomości stanowiących własność gminy o udzieleniu bonifikaty decydował organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) po uzyskaniu zgody rady gminy. Na gruncie tych regulacji w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wypowiadany był pogląd, że udzielenie bonifikaty przez organ wykonawczy gminy i zgoda rady gminy co do faktu jej udzielenia, zakresu, a także jej wysokości miała charakter indywidualny, tzn. winna być ona udzielana w każdym przypadku zbycia nieruchomości, co nie wykluczało możliwości określania przez radę gminy w uchwale abstrakcyjnej i generalnej przypadków, w których dopuszcza się zastosowanie bonifikaty (por. Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją Gerarda Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 r., str. 285 i nast.). Sytuacja ta uległa zmianie jednak z dniem 7 stycznia 2010 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590), którą zmieniono brzmienie art. 68 ust. 1 u.g.n. oraz dodano do art. 68 ust. 1b. Kierując się powyższymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność całości zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Jastrzębia Zdroju z dnia 23 marca 2005 r. Uwzględniając skargę Sąd nie orzekał czy i w jakim zakresie, zgodnie z art. 152 p.p.s.a., zaskarżona uchwała nie może być wykonywana, jako że przedmiotem kontroli był akt prawa miejscowego (art. 61 § 2 pkt 3 p.p.s.a).